Откуда берутся акимы?

Пути назначения на должность акима разные, причина увольнения обычно одна, хотя официально формулировка "не справился с возложенными обязанностями" используется крайне редко. Большинство акимов всех уровней грешат именно тем, что начинают выстраивать местную систему под себя. И неважно, пришли они на эту долж­ность из центра или из своих регионов, работают год или пять лет, - интересы государства и общества почти всегда остаются за бортом.

"Каждый себе князь"

Акимы областей, городов Астаны и Алматы назначаются на свои долж­ности главой государства по представлению премьер-министра. Стало быть, они являются представителями президента и правительства республики на местах. Однако именно на акиматах тормозятся все спущенные сверху начинания. И хотя во власти это хорошо понимают, но ничего пока поделать не могут. Сам Нурсултан Назарбаев регулярно поднимает проблему бездеятельности акимов и даже грозится всячески наказать их, однако воз и ныне там.

Только за этот год критика в адрес акимов из уст президента прозвучала несколько раз. На Индустриальном форуме 3 июля глава государства ругал их за неэффективную реализацию госпро­грамм поддержки бизнеса. По его мнению, акимы мало уделяют внимания вопросам микрокредитования предпринимате­лей с использованием средств из государственных фондов: "Почему акимы формально относятся к этой важной работе? Самое интересное - деньги дали! Если бы не было денег, выпрашивали бы, а то взяли деньги и не используете для народа! Как это понимать?". А говоря об индустриальном развитии на расширенном заседании правительства 27 января, глава государства даже назвал их "князьями": "Каждый себе князь. И каждый работает сам по себе. Именно на региональный уровень будет перенесена основная тяжесть конкурентной борьбы. Здесь надо объединяться. Кто этим занимался? Никто. Сколько раз я говорил акимам об этом. И индустриализация, и диверсификация главным образом будут перенесены в области, в регионы. Готовы ли к этому областные акимы? Каждый аким области должен задать себе этот вопрос".

Действительно, сегодня казахстанские регионы напоминают автономные образования со своими "мини-президентами". И если они еще выполняют какие-то установки сверху, то народу они вовсе не подотчетны. В экспертном сообществе и политических кругах уже давно говорят о необходимости введения института выборности акимов, что должно заставить глав местных администраций максимально учитывать интересы и нужды населения, снизить уровень коррупции. Еще в 2004 году Нурсултан Назарбаев заявлял, что подобную систему нужно ввести не позд­нее 2007 года, однако до сих пор в этом вопросе нет никаких сдвигов и, судя по всему, появятся они не скоро.

Замкнутый круг

Как считает директор Центра актуальных исследований "Альтернатива" Андрей Чеботарев, вопрос о введении в Казахстане выборности акимов должен решаться не сам по себе, а в контексте формирования и развития местного самоуправления (МСУ), с моделью которого, кстати, руководство республики никак не могло определиться в течение десяти лет (с 1997 по 2007 гг. - прим. ред.). Но затем оно сделало шаг в сторону другой крайности - придания статуса органов самоуправления органам местного государственного управления в лице акимов и маслихатов. Получилась беспре­цеден­т­­ная и не имеющая аналогов за рубежом модель "два в одном". В итоге, констатирует эксперт, полноценной системы МСУ, соответствующей международным стандартам и прежде всего Европейской хартии местного самоуправления, основанной на формировании органов самоуправления населением соответствующих административно-территориальных единиц, то есть выборным путем, а также имеющей четкие разграничения по функциям и полномочиям с государственной властью, в нашей стране до сих пор не создано.

К слову, в течение 1999-2006 гг. в Казахстане были проведены четыре избирательные кампании по выборам акимов разных уровней. При этом три из них носили экспериментальный характер, и все они к тому же проводились по разным методикам - от прямых выборов акима Чемолгана населением до избрания большой группы районных и городских акимов депутатами соответствующих маслихатов. Однако по своему статусу и по своим полномочиям избранные акимы, по мнению А.Чеботарева, нисколько не отличаются от назначаемых, поэтому никакой реальной подотчетности их перед местным населением не было и нет. Тем более что практически отсутствует какая-либо информация, в том числе официальная, которая бы давала оценки и сколько-нибудь полное представление относительно деятельности избранных акимов.

По большому счету, при высоком уровне централизации политико-властной системы Казахстана введение выборности акимов просто немыслимо, считает глава "Альтернативы". В противном случае центр может потерять рычаги управления регионами.

- Хотя, с другой стороны, если судить по многочисленным критическим оценкам самого президента в адрес тех или иных акимов, то и жесткая централизация стала все больше приводить к тому же результату, - рассуждает политолог. - Многие акимы уже давно откровенно работают на себя и формально относятся не только к своим прямым обязанностям, но даже и к поручениям главы государства. А недавние демарши представителей общественности Атырауской области в защиту экс-акима Бергея Рыскалиева создали небывалый прежде прецедент того, что даже освобождение от занимаемой должности некоторые из глав регионов способны буквально опротестовать. В общем, власть попала в некий замкнутый круг. Правда, президент в своем послании поручил правительству разработать проект Концепции развития местного самоуправления. Но это поручение имело свой конкретный срок - до 1 июля этого года. А выполнено оно или нет, неизвестно.

Не исключено, что в свете тревожных тенденций последнего года Ак Орда может вновь отложить рассмотрение вопроса о МСУ. Кстати, в своем выступлении перед парламентариями глава государства этот вопрос не затронул...

А.Чеботарев считает целесообразным ввести выборность акимов сельских населенных пунктов и городов районного значения непосредственно их жителями. Политико-властную систему, на его взгляд, нужно реформировать в сторону достижения разумного баланса между ее централизованными и децентрализованными началами. Иначе всевозможные проблемы и сбои в процессе ее функ­ционирования, особенно на местах, рискуют еще более обостриться.

В свою очередь, руководитель сектора внутренней политики Института политических решений Максим Казначеев полагает, что если государство начнет реализовывать принцип формирования местных исполнительных органов путем прямых выборов, то ему придется существенно изменить механизм функ­ционирования всей вертикали власти. К этому правительство, аппарат президента, да и сам президент совсем не готовы, уверен он. Дело в том, что в таком случае придется менять фундаментальную вещь - механизм распределения бюджетных поступлений, в чем, по сути, и кроются серьезные проблемы для Казахстана, так как полноценных регионов-доноров республиканского бюджета всего три (Алматы, Атырауская и Мангис­тауская области - прим. ред.), а все остальные - дотационные. И даже если им полностью оставлять все налоговые сборы, все равно появится проблема перекосов в обеспечении финансирования регионов, полагает аналитик: "Поэтому я думаю, что этот технический момент плюс возможное снижение степени подконтрольности и лояльности местных элит сдерживают центр в принятии решения по выборности акимов областного и районного уровня".

"Центровские" или уроженцы?

Говоря о минусах существующей практики назначения акимов, М.Казначеев отмечает, что глава государства старается проводить максимально "амплитудную" замену глав регионов: с севера - на запад, с юга - в центр. Таким образом, зачастую во главе того или иного областного акимата становится человек, который с этим регионом вообще не знаком. Естественно, у него начинается конфликт с местными элитами, в результате чего падает качество работы и управления на местах.

Дело в том, что продолжительное время назначение на пост акима той или иной области можно было расценивать либо как своего рода политическую "ссылку" для высокопоставленных персон, ставших по каким-то причинам "неугодными" наверху, либо, напротив, как знак доверия главы государства и "трамплин" для будущего возвращения в центральные структуры власти, причем с повышением, поясняет А.Чеботарев. В связи с этим среди областных акимов преобладали назначенцы из центра, причем зачастую не имевшие никакого отношения к соответствующим регионам. Однако в течение последнего десятилетия стала расширяться практика выдвижения на должности акимов представителей регио­нальных элит. В настоящее время такой пример демонстрируют Актюбинская, Алматинская, Костанайская, Кызылординская и Северо-Казахстанская области.

С точки зрения результатов деятельности акимов у обоих подходов к их назначению есть свои плюсы и минусы. Так, приход "центровских" со своими командами в чужие для них регионы приводит к естественному ослаблению позиций и влияния региональных элит, включая нередко и передел собственности. А длительное пребывание во главе областей местных кадров чревато регио­нализмом и самоуправством, считает А.Чеботарев. "Впрочем, не раз случалось, что те или иные успехи в развитии определенных областей были достигнуты под руководством именно назначенцев из центра. Тогда как уроженцы некоторых регионов своей деятельностью в качестве акимов наносили им заметный политический и экономический ущерб", - подчеркивает эксперт.

На взгляд А.Чеботарева, важно и то, назначил ли глава государства конкретного акима сам или с чьей-то подачи. Нередко, рассказывает он, случалось, что таковые были выдвиженцами либо руководителей президентской администрации, либо даже некоторых групп влияния. Соответственно такие акимы в своей деятельности отдают приоритет удовлетворению просьб и пожеланий "патронов". Но, по большому счету, независимо от региональной принадлежности и процедуры назначения, работа любого акима является отражением прежде всего его личных качеств. У нас же в кадровой политике на морально-этические характеристики кандидатов на соответствующие должности смотрят явно в последнюю очередь.