Кому выгодны и какие цели преследуют всевозможные рейтинги чиновников в Казахстане?

На минувшей неделе в отечественных СМИ был обнародован рейтинг министров и председателей национальных агентств. Его составил малоизвестный Казахстанский институт прогнозирования рисков. На этот раз для оценки были выбраны четыре позиции - "Политический вес", "Общественное признание", "Информационная активность", "Перспектива роста". В будущем авторы проекта намерены добавить еще один критерий - "Фигурирование возглавляемой госструктуры в коррупционных скандалах", чтобы вызвать больший резонанс и "шквал общественных порицаний"...

Насколько адекватно такой рейтинг оценивает деятельность министров и эффективность работы возглавляемых ими ведомств - это его авторов, похоже, особо не заботит. Впрочем, аналогичный подход присущ практически всем отечественным аналитическим структурам, которые берутся ранжировать чиновников, но при этом акцентируют внимание, главным образом, на персональных характеристиках, а не на качестве выполнения ими своих функций и реализации социально-экономических программ. Так уж повелось, что в слово "рейтинг" в нашей стране вкладывают несколько иной смысл, чем оно несет на самом деле. Пока это лишь дополнительный инструмент формирования общественного мнения или мнения элиты, объективность и ценность которого остается под большим вопросом.
О том, можно верить казахстанским рейтингам министров или нет, мы беседуем с кандидатом политических наук Досымом Сатпаевым.
- Со дня укрупнения министерств прошло чуть больше полугода. Достаточный ли это срок для того, чтобы судить о работе министров? Какова вообще цель нового их рейтинга? Не связано ли это с тем, что после выборов ожидается очередная реорганизация правительства?
- О конечной цели этого рейтинга лучше спросить у его создателей. Хотя, как показывает практика, большинство рейтингов в Казахстане - это лишь инструмент. Конечная цель его использования зависит от того, кто заказчик и кто конечный адресат.
Судя по тому, что за последние годы количество рейтингов, оценивающих тех или иных чиновников, растет как грибы после дождя, можно говорить и об увеличении количества заказчиков. Доходит до смешного - это когда одни и те же представители власти в разных рейтингах по оценке их эффективности умудряются войти как в группу "лидеров", так и в число "аутсайдеров".

А вот конечные адресаты всех этих рейтингов сильно не меняются. Это глава государства, администрация президента, премьер-министр и экспертное сообщество. То есть часть рейтингов - лишь один из способов выстраивания дополнительных манипулятивных каналов информации к центрам принятия решений для дискредитации одних и позитивизации имиджа других представителей власти. Как всегда, всплывает вечный вопрос: "Cui prodest?" ("Кому это выгодно"?).
Кстати, среди казахстанских аналитиков уже давно существует шутка о том, что если надо испортить настроение кому-то во власти, то самый лучший способ - поставить его на первое место в рейтинге возможных преемников действующего главы государства...
В целом, наблюдается интересная закономерность. Во многих странах мира, где более или менее эффективно действует бюрократический аппарат, вообще не формируются никакие персональные рейтинги министров. Причина проста - за работу всего государственного аппарата отвечает действующая верховная власть. В одних странах это премьер-министр, получивший пост за счет парламентского большинства своей партии или в результате коалиционного соглашения с другими партиями. В других политических системах это президент, также получивший очередной мандат электорального доверия в ходе выборной кампании.
В Казахстане все наоборот. Здесь умудряются давать оценку не всему двигателю, а отдельным ее деталям. Но какой смысл в том, что какая-то часть этого двигателя работает лучше, а какая-то хуже, если сам двигатель работает в пол-оборота и часто глохнет? То есть, пытаться дать оценку эффективности работы отдельного министра в отрыве от оценки эффективности работы всего государственного аппарата нецелесообразно. В противном случае это больше напоминает PR-кампанию того или иного чиновника, которая, возможно, и необходима с расчетом на поствыборный период, когда не исключены новые кадровые перестановки на региональном и центральном уровнях. Но вся проблема в том, что появление пяти новых мега-министерств, в том числе за счет объединения некоторых бюрократических единиц, на несколько месяцев вообще выбило номенклатурный аппарат из рабочей колеи. Понадобился адаптационный период, в течение которого прошла межгрупповая утряска, распределены полномочия и восстановился баланс сил. Проходить это заново, тем более в сложной финансово-экономической обстановке, я считаю нецелесообразным. То есть очередная крупная реорганизация правительства опять приведет к потере времени. Ее альтернативой могут быть лишь кадровые перестановки, когда персональная ответственность прикрывает собой групповую безответственность.
- Складывается ощущение, что данный рейтинг призван оценивать не столько эффективность работы министров, сколько их личностные характеристики. Иначе как объяснить то, что составители рейтинга остановились на таких критериях, как "Политический вес", "Общественное признание", "Информационная активность", "Перспектива роста"? А где критерии, оценивающие то, как они выполняют свои непосредственные функции?
- Объективности ради стоит сказать, что в этом рейтинге также упоминаются и отдельные государственные программы, которые были разработаны при участии того или иного чиновника. Но сам факт разработки, пусть даже и хорошей программы, - это не показатель эффективности. Если бы давали Нобелевскую премию не по экономике, а по объему разработанных, но не реализованных экономических программ, то Казахстан был бы лидером по количеству нобелевских лауреатов. В то же время перед последней правительственной реорганизацией даже кое-кто из депутатов довольно жестко критиковал индустриально-инновационную программу развития Казахстана, считая, что она так и не была эффективно реализована, несмотря на потраченные время и финансовые ресурсы.
Кстати, возможно, стоит на очередной экономический форум в Астану пригласить лауреата Нобелевской премии по экономике за 2014 год француза Жана Тироля, который получил ее не только за то, что объяснил, как регулировать отрасли, в которых бал правят несколько крупных компаний (а это, как известно, ведет к корпоративизму и вредит конкуренции), но и за теорию коллективных репутаций. Ведь именно с коллективной репутацией власти у нас большие проблемы. Отсюда и та самая девальвация доверия общества к государству и к отдельным его представителям.
Что касается личностных характеристик того или иного министра, то в этом нет ничего удивительного. У нас все слишком персонифицировано. Поэтому оценка деятельности целого министерства чаще всего идет через оценку деятельности его руководителя. Кстати, в этом есть и установка со стороны Акорды, которая считает, что должна быть усилена персональная ответственность министров и акимов. При этом, кстати, не совсем ясно, где само министерство работает по инерции, как самодостаточная бюрократическая единица, а где ее работа стимулируется руководителем.
Некоторые критерии действительно являются довольно спорными. Например, "перспектива роста". В наших условиях эта перспектива не всегда зависит от эффективности работы. Меритократия часто становится заложницей конъюнктурной внутриноменклатурной борьбы, в которой личная преданность пока еще ценится выше, чем профессионализм. Хотя и преданность, как показывает практика, не является надежной страховкой в антикоррупционной борьбе, где любой из чиновников может стать мальчиком для битья не из-за проваленных социально-экономических программ, а лишь потому, что оказался пешкой в игре более влиятельных игроков.
- Вообще, многое ли у нас зависит от личной харизмы и авторитета чиновника?
- Бюрократический аппарат Казахстана - это скорее доска с забитыми гвоздями. Кстати, "первый закон Паркинсона" гласит, что чиновник стремится множить подчиненных, а не соперников. Здесь не любят торчащие гвозди. Их либо выдергивают, либо забивают. Здесь не нужны звезды. Исключение, возможно, составлял Акежан Кажегельдин. А чуть позже Карим Масимов, у которого сложился определенный имидж антикризисного менеджера. Но он сейчас значительно снизил свою информационную активность, которой отличался в период своего первого премьерства. Причина проста: на небе не могут быть два солнца. И об этом ему прозрачно намекнули.
В таких условиях "харизма" становится политически опасной штукой. Кто-то, возможно, отложил ее в ящик, чтобы вытащить чуть позже. Но не сейчас. Хотя следует отметить, что бюрократ, в принципе, и не должен быть "харизматичным". Это скорее свойство публичных политиков, каковых в Казахстане практически не осталось. Чиновник должен быть эффективным и честным, но необязательно "харизматичным".
Также двоякой является дефиниция "авторитет". В наших условиях внутриноменклатурный авторитет чаще всего может не совпадать с публичным авторитетом. Это характерная черта всех политических систем, где теневые группы давления по степени влияния на голову выше публичных политических и экономических институтов.
- А если бы подобный рейтинг составляли вы, то какие бы критерии использовали?
- Отвечая на этот вопрос, во-первых, я сразу вспоминаю один из методологических принципов Уильяма Оккама, который гласит: "Не следует множить сущее без необходимости". Зачем плодить рейтинги ради рейтингов? Тем более что на моей памяти уже было такое большое количество всевозможных рейтингов министров и акимов, что из них можно было бы многотомник составить. Вот только на качество работы государственного аппарата это сильно не повлияло. Что вполне естественно для экономики, которая делится не только на "серую" и "теневую", но также на "сырьевую" и "мифически инновационную". Последняя как раз и существует лишь благодаря многочисленным отчетам, отпискам, докладам и программам. С точки зрения повышения эффективности государственного аппарата такие рейтинги будут работать только в условиях активной публичной политики, когда репутация власти будет стоять выше, чем просто лояльность чиновника к этой власти. Какая разница, если кто-то в этом рейтинге поднялся выше, а кто-то опустился ниже? Как это связано с эффективной работой всего государственного аппарата?
В конце концов, страна нуждается не в очередных рейтингах, а в новых работающих заводах, которые создают рабочие места. Нужны новые инновационные технологии, которые позволили бы нам слезть с сырьевой иглы. Казахстану нужен средний класс, нужен рост доли МСБ в ВВП страны. Нам необходим конкурентоспособный АПК… То есть все то, что уже давно обещали реализовать в рамках государственной программы форсированного инновационного развития. Сильно не хватает транспарентности в деятельности многих государственных структур и национальных компаний. И если все это появится, то история сама составит свой рейтинг и раздаст каждой сестре по серьге.
Кстати, в свое время со стороны власти, например, было выдвинуто вполне адекватное предложение проводить оценку деятельности тех же областных акимов по вполне четким и конкретным критериям: сокращение уровня безработицы в регионах и рост рабочих мест, увеличение доли МСБ, улучшение инвестиционного климата и привлечение новых инвесторов, появление новых действующих предприятий в рамках индустриально-инновационной программы и т.д. По сути, такие же критерии применимы и к нашим министерствам в рамках их профильной деятельности. Другой вопрос, что инициатива вроде была озвучена, но неизвестно, как все это работает на практике.
Во-вторых, если уж хочется кого-то посчитать и взвесить, то оценивать надо не работу министра, а в целом деятельность всего министерства и правительства. Ведь проблема в том, что руководители приходят и уходят, а системные проблемы (синдром временщика, безответственность, круговая порука и др.) остаются. В конечном счете, дьявол кроется в деталях. В отличие от бизнеса, вообще довольно тяжело оценить эффективность работы отдельного чиновника, который ничего, кроме кругооборота бумаги в природе, не производит. Хотя сейчас пытаются даже ввести систему бонусов по итогам года для эффективных бюрократов. И опять же неясны четкие критерии начисления такого вознаграждения, кроме того, что не последнее слово в этом вопросе будет у вышестоящего начальства. А здесь опять все попахивает субъективизмом и фаворитизмом.
Кстати, несколько лет назад Агентство РК по делам государственной службы заявляло о том, что многие проблемы в функционировании бюрократического аппарата страны можно будет решить путем принятия Закона "О государственных услугах". В 2013 году этот закон приняли. Заговорили о внедрении четких правил игры, которые устанавливаются в отношениях между чиновниками и потребителями их услуг, то есть простыми гражданами. Заявляли, что главная цель заключается в определении стандартов и унификации норм, регулирующих вопросы оказания государственных услуг. Кроме того, говорилось об установлении конкретных форм ответственности за нарушения этих норм и стандартов. По сути, речь шла не только о внедрении новых правовых рамок, но и об изменении менталитета многих чиновников. Но свыкнуться с мыслью, что ты слуга народа, а не хозяин положения, большинству представителей власти до сих пор довольно сложно.
Таким образом, оценить работу отдельного чиновника намного тяжелее, чем дать оценку деятельности всего министерства. Здесь критерий может быть только один - это эффективность реализации уже принятых социально-экономических программ, а не акцент на новых инициативах. Кстати, нет смысла изобретать велосипед. Есть большое количество международных рейтингов, начиная с "Doing business report", который готовит Всемирный банк, "The Global Competitiveness Index", который публикует аналитическая группа Всемирного экономического форума, или "Failed States Index". Как известно, наше правительство уже не первый год обращает серьезное внимание на позиции Казахстана в том же "Doing business". И это положительный тренд. В конечном счете, эти и другие рейтинги выстраиваются на основе гораздо большего количества разных индикаторов и оценивают системную работу всей власти в целом, а не отдельных ее представителей и структурных элементов.