Омбудсмен с ограниченными возможностями

В этом году институт уполномоченного по правам человека в Казахстане отпразднует свой 15-летний юбилей. Десятый год подряд государственную делянку на ниве правозащитной деятельности вспахивает Аскар Шакиров – кадровый дипломат, в прошлом посол в ряде стран и вице-министр иностранных дел.

Но вряд ли стоит устраивать народные гуляния по поводу этих дат. Служба омбудсмена, как и в первые годы после своего рождения, продолжает смахивать на бутафорию или на некий арт-объект, интересный преимущественно зрителям, занимающим по традиции политическую ложу.

В том, что этот институт в нашей стране не перерос уровень банального муляжа, есть несколько причин. И главная из них – отсутствие достаточных полномочий. Классическая модель работы омбудсмена, наиболее распространенная в мире, заключается в проведении проверок по фактам нарушений прав человека и последующем вынесении рекомендаций по их устранению. Здесь, собственно, и лежит камень преткновения. Что такое рекомендации? Это то, что не имеет обязательной юридической силы. А значит, омбудсмен может раздавать их направо и налево без особого ущерба для нарушителей чьих-либо прав.

Законодательство изначально загоняет уполномоченного в прокрустово ложе обстоятельств. Оно вроде бы четко прописывает, что по результатам проверки обращений омбудсмен «вправе направить должностному лицу, действиями (бездействием) которого нарушены права и свободы заявителя, рекомендации относительно мер, которые надлежит принять для восстановления нарушенных прав».

Но тут же оставляет для последних не просто лазейку, а самую настоящую дыру: «Должностное лицо, получившее рекомендации уполномоченного, обязано в течение одного месяца со дня их поступления рассмотреть рекомендации и направить сообщение о результатах их рассмотрения. В случае отклонения рекомендации уполномоченного должностное лицо обязано мотивировать свое решение по существу». Ответственность же за игнорирование рекомендаций без мотивировки попросту отсутствует. Иначе говоря, от омбудсмена можно отмахнуться как от назойливой мухи.

За время существования государственного института по защите прав граждан парламентарии дважды пытались расширить его полномочия и наделить уполномоченного реальной властью, чтобы он «не был декоративной фигурой», однако обе попытки оказались неудачными. Причина в столкновении интересов. В данном случае с правоохранительными и надзорными органами.

Согласно Конституции, основной инстанцией по разрешению дел, связанных с нарушением прав человека, у нас является суд. Функции надзора за законностью и пресечения фактов нарушения прав человека возложены на прокуратуру. Омбудсмену же в этой системе места, по сути, нет. Это в Европе он может если не все, то достаточно многое, вплоть до участия в конкретных судебных процессах, а у нас дело обстоит с точностью до наоборот. Согласно закону, уполномоченный по правам человека не рассматривает жалобы на действия и решения не только главы государства, но и парламента с его депутатами, правительства, Конституционного совета, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии, судов.

Видимо, достаточно трезво смотрит на свои возможности и сам омбудсмен. По крайней мере, в конце августа прошлого года он обратился к премьер-министру с письмом по вопросу совершенствования института омбудсмена. Как сообщалось, Аскар Шакиров ставил перед главой правительства вопросы дальнейшего укрепления статуса уполномоченного по правам человека и приведения его в полное соответствие с общепризнанными нормами и принципами, регулирующими деятельность национальных правозащитных учреждений. Но чем закончилась эта попытка, пока неизвестно…

По большому счету, омбудсмен в Казахстане все равно что корабль-призрак, курсирующий в границах «бермудского треугольника», и стоит ли удивляться тому, что о его деятельности мало кто в стране знает. Свидетельствуют об этом и факты. Ежегодно в адрес уполномоченного поступает всего около двух тысяч обращений. Это говорит либо о том, что с правами человека у нас почти полный порядок, либо о том, что своей социальной функции этот институт не выполняет. Трудно что-либо утверждать, но, похоже, мы имеем дело со вторым вариантом. Во всяком случае на это намекает КПД деятельности омбудсмена именно в части защиты и восстановления прав граждан.

По итогам работы за 2015 год (отчет за 2016-й еще не опубликован) он направил в адрес должностных лиц лишь десять обращений и рекомендаций. Кроме того, как сообщается в отчете, «офисом омбудсмена посещено 30 учреждений в 10 регионах страны… Данная форма работы, обеспечивающая прямой диалог с администрацией и персоналом организаций, содействует формированию объективной картины с соблюдением прав человека на местах и определению проблемных вопросов, требующих своего решения».

Звучит, конечно, смешно. Но, с другой стороны, стоит ли требовать большего от обычной декорации? Поэтому ничуть не удивляет то, что институт омбудсмена сконцентрирован, главным образом, на реализации своих представительских функций – 30 выездов в регионы, около трехсот конференций, тренингов и прочих подобного рода мероприятий, в которых приняли участие сотрудники офиса в 2015 году.

Но вернемся к главному оружию омбудсмена – рекомендациям. В большинстве случаев они вряд ли имеют серьезную смысловую нагрузку, и это лишний раз говорит не в их пользу. Для ясности приведем один пример. После того, как зимой прошлого года в США были убиты двое усыновленных в Акмолинской области мальчиков, омбудсмен дал наставления Комитету по охране прав детей МОН РК. Цитируем выдержку из сего опуса: «В связи с вышеизложенным, уполномоченным в данной сфере государственным органам необходимо предпринять дополнительные усилия по обеспечению прав усыновленных казахстанских детей за рубежом, реализации существующих норм законодательства и недопущению подобных трагедий в будущем». Что кроется за словами «дополнительные усилия» и какими могут быть механизмы «реализации существующих норм» - это из текста почему-то выпало.

Аналогичная ситуация прослеживается и в работе омбудсмена с населением. Призванный защищать права граждан, он разговаривает с ними на явно непонятном им языке. Вот случай, имевший место во время земельных митингов, прокатившихся по стране. Тогда пресс-служба офиса уполномоченного распространила пресс-релиз, увенчанный поистине курьезным умозаключением: «Исходя из того, что данный вопрос затрагивает фундаментальные права каждого гражданина, всем сторонам, которые участвуют в данном процессе, следует исходить из приоритета этих прав, соблюдения законности и конструктивного взаимодействия».

Вполне возможно, что проблема заключается не только в отсутствии реальных полномочий, но и фигуре его руководителя. Насколько тут уместен дипломат, пусть и с юридическим образованием? Вопрос, как говорится, на засыпку. Если бы у руля этого правозащитного органа находился внутренне более свободный персонаж, к тому же имевший к моменту назначения солидный опыт работы в сфере правовой защиты (что изначально было большим и жирным минусом Шакирова), то, возможно, к очередному своему юбилею офис омбудсмена подошел бы с совсем иным реноме. Получилось же это, например, в Грузии, Азербайджане, где при учреждении института государственного омбудсмена сделали ставку на профессионалов правозащитного движения – Созара Субари и Эльмиру Сулейманову.

Может быть, когда-нибудь мы и догоним хотя бы наших соседей – как известно, последние конституционные поправки привели к тому, что отныне омбудсмен будет избираться депутатами сената. Хотя, как говорится, свежо предание, да верится с трудом. Тем более если учесть, что и сам сенат пока тоже вряд ли можно считать независимым, самостоятельным органом, в котором заседают принципиальные депутаты…