Почему у нас продолжают принимать законы, раздражающие народ?

Недолго казахстанцы радовались разрек­ламированной минувшей осенью «прозрачности» и «открытости» парламента, его «готовности» к диалогу с широкими массами. Новогодний сюрприз в виде новых законодательных норм, касающихся регистрации граждан, показал, что в общественном мнении госорганы по-прежнему не нуждаются. Во всяком случае, такой вывод напрашивается после жалоб экспертов и правозащитников на то, что при принятии данного закона их рекомендации были проигнорированы.

Почему же получается так, что, несмотря на привлечение к обсуждению законопроектов большого количества экспертов, представителей НПО, гражданских активистов и общественных деятелей, в стране продолжают принимать законы, вызывающие серьезное народное недовольство? Не тех привлекают или привлекают лишь для галочки? А может, проблема в чем-то другом?

Следует заметить, что к работе над изменениями и дополнениями, вносимыми в антитеррористическое законодательство (одной из норм которого, собственно, и является обязательная регистрация казахстанцев по месту временного пребывания), действительно было привлечено большое количество экспертов. Законопроект даже отдавали на экспертизу аналитикам ОБСЕ. Оно и понятно: в парламенте прекрасно понимали резонансный характер этих поправок и не хотели повторения печального опыта, который имел место в случае с Земельным Кодексом. Но не вышло…

Как отмечают эксперты, участвовавшие в обсуждении, большинство их замечаний и предложений, а также рекомендаций ОБСЕ не было принято во внимание, а если авторы законопроекта и парламентарии и шли на определенные уступки, то лишь в виде незначительного смягчения тех норм, которые подверглись наиболее резкой критике. В этой связи возникает резонный вопрос: к чему был весь этот «дискуссионный спектакль», если депутаты все равно продавили тот вариант закона, который изначально предложили уполномоченные органы, в первую очередь МВД? Мы уже не говорим об очередном провале информационно-разъяснительной работы, которая по традиции началась лишь после того, как пожар разгорелся, хотя риск общественного негодования в данном случае был более чем очевиден.

Упреки сыплются и на самих общественников, которые, мол, несерьезно отнеслись к этой работе, ограничившись формальным присутствием на первых этапах обсуждения и пустив основной процесс на самотек… Думаем, здесь уместно провести параллель с деятельностью земельной комиссии, созданной после апрельских митингов из числа независимых экспертов, чиновников и депутатов. Парадокс в том, что изначально ее критиковали за громоздкость, разношерстность и ангажированность, а впоследствии за то, что она изрядно поредела, сникла и стала бесполезной.

Выходит, что проблема заключается вовсе не в количестве и качестве работы экспертов, а в том, что за долгие годы в Казахстане так и не научились выстраивать диалог между властью и обществом. А это может означать лишь одно: сколько бы чиновники и депутаты ни демонстрировали обществу свою «открытость», сколько бы дискуссионных площадок ни создавалось, эффективный диалог в принципе невозможен, пока действуют старые механизмы коммуникации, в том числе на законодательном уровне.

Марат Шибутов,

политолог:

«Нельзя представителям исполнительной власти так давить на парламент»

– Марат, как вы считаете, почему и в этот раз диалога между обществом и властью не получилось?

– Тут на самом деле хромают сразу несколько направлений: экспертиза законопроектов, механизм их общественного обсуждения, да и в целом система подготовки законов.

Согласно нашему законодательству, во-первых, у общественности нет возможности направлять законопроекты на доработку, во-вторых, разработчики законов не обязаны прислушиваться к общественному мнению. Получается, что у граждан есть только два пути влия­ния: через общественные советы ведомств и через обсуждение на портале «Открытые нормативно-правовые акты».

Приведу отрывок из закона «Об общественных советах»: 1. В целях вовлечения некоммерческих организаций, граждан в процесс разработки проектов нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, образуются общественные советы в порядке, установленном Законом РК «Об общественных советах». 2. Центральные государственные органы, местные представительные и исполнительные органы направляют проект нормативного правового акта, касающегося прав, свобод и обязанностей граждан, в общественные советы, образуемые в порядке, установленном Законом РК «Об общественных советах». Срок, устанавливаемый для представления рекомендаций по проекту нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы граждан, не может быть менее десяти рабочих дней с момента его поступления в Общественный совет. В случае непредставления Общественным советом рекомендаций в установленный государственным органом срок проект нормативного правового акта считается согласованным без замечаний. Рекомендации являются обязательным приложением к проекту нормативного правового акта до его принятия, в том числе при каждом последующем согласовании данного проекта с заинтересованными государственными органами. 3. Центральный государственный орган, местный представительный или местный исполнительный орган при согласии с рекомендациями Общественного совета вносят в проект нормативного правового акта соответствующие изменения и (или) дополнения. В случае несогласия с рекомендациями центральный государственный орган, местный представительный или местный исполнительный орган направляют в соответствующий Общественный совет в течение десяти рабочих дней ответ с обоснованием причин несогласия. Такие ответы с обоснованием являются обязательным приложением к проекту нормативного правового акта до его принятия.

То есть ответственным за экспертизу законопроекта «о противодействии терроризму и экстремизму» был только общественный совет МВД, так как у других его разработчиков (КНБ и Генпрокуратуры) таких советов нет, соответственно, привлекать общественность к обсуждению они не могут. А в работе на портале «Открытые нормативно-правовые акты» граждане, в принципе, никак не участвуют – там не то что нет обсуждения, даже просмотров набирается не больше ста. Ну не хочет население этим заниматься. Вот и получается, что народ и власть не слышат друг друга. Прибавьте к этому очень слабую научную экспертизу законопроектов (антикоррупционной экспертизы вообще нет).

– Быть может, к обсуждению законопроекта привлекли недостаточное количество экспертов или они были не того уровня?

– На самом деле приглашали тех, кого надо. Всего в обсуждении скандального закона приняли участие более двадцати экспертов: Юлия Денисенко, Аскар Каймаков, Данияр Ашимбаев, Енлик Нургалиева, Кайрат Мамбетбаев, Ержан Маямеров, Аскар Сабдин, Аманжол Оразбаев, Ильдар Катенов, Сергей Катнов, Ерлан Карин, Каирбек Сулейменов, Нуржан Альтаев, Берик Абдыгалиев, Айдос Сарым, Расул Жумалы, Евгений Жовтис, Досым Сатпаев, Жармахан Туякбай, Толымбек Габдиль­ашимов, Толеген Куанышев, Женис Турмагамбетова, Зауреш Баталова, ну и я.

То есть, как вы видите, собрали всех: представителей оппозиционных партий, НПО, политологов, правозащитников, религиозных деятелей и так далее. Не знаю точно, сколько человек действительно принимало активное участие в обсуждении, потому как больше половины названных экспертов живет в Алматы и не может каждую неделю летать в Астану за свой счет. Лично я был на одном заседании рабочей группы и написал заключение.

Кто еще письменно направлял свои замечания в рабочую группу – тоже сказать не могу. Но знаю одно: мое мнение в данном законе учтено не было. Правда, мне сообщили, что его разослали в уполномоченные органы. Однако, если честно, я не увидел особых концептуальных изменений по сравнению с первоначальным вариантом законопроекта – лишь косметические правки, плюс ужесточение по срокам. 

Тут надо еще понимать особенности работы нашей политической системы. За привлечение представителей общественности в качестве экспертов выступает Нурлан Нигматулин, то есть именно он продвигает в мажилис новые стандарты, и поэтому нижняя палата была такой активной во время этой сессии. Но ведь эксперты взаимодействуют не лично с ним, а с рабочей группой депутатов, где настроения несколько иные – там гораздо больше внимания обращают на мнение уполномоченных органов, чем на рекомендации экспертов.

В общем, надо, чтобы духом демократизации, выраженным в Плане нации, прониклись не только руководители, но и остальной состав парламента. 

– Как сделать так, чтобы общественное мнение максимально учитывалось при принятии подобного рода законов, которые касаются всех казахстанцев? 

– Надо менять сам закон «О правовых актах», а точнее статьи 18,19, 20, вписав в них нормы о повышении степени участия представителей общественности, в том числе уже на стадии разработки концепции законопроекта. Они должны иметь возможность снять законопроект с обсуждения или отправить его на доработку, если посчитают нужным. А то у нас власть ведет себя как крокодил: назад идти не может, только вперед, чего бы это ни стоило. Да и вообще, необходимо организовывать экспертизу и обсуждение плана законопроектных работ, чтобы уже на ранней стадии отсекать такие социально опасные законопроекты. 

– А что говорит зарубежный опыт?

– В этом плане существует самый разный опыт. Но в любом случае парламенты во многих зарубежных странах обладают большей свободой. К примеру, посмотрите на итоги деятельности мажилиса за вторую сессию: из внесенных 39 законопроектов лишь два разработаны самими депутатами, отклонено – 0, отозвано инициаторами из мажилиса – 0. Нельзя представителям исполнительной власти так давить на парламент – сами же потом будут отправлены в отставку за «косяки». 

Бекнур Кисиков,

председатель комиссии по ЖКХ и предпринимательству Общественного совета города Алматы:

«Необходимо организовать диалоговые площадки в разных областях»

– Согласен, мажилис здорово продвинулся в плане открытости, особенно если сравнить с предыдущими созывами. Теперь законопроекты обсуждаются с участием активистов НПО, общественных деятелей еще на стадии разработки, чего раньше я не помню (хотя, признаться, не следил пристально за работой мажилиса). И это замечательно. 

Другое дело, что, как мне показалось, в обсуждении законов участвует какой-то узкий круг экспертов. Как правило, привлекаются одни и те же люди. Они могут одновременно работать сразу по нескольким законопроектам. Разумеется, это очень тяжело не только физически, но и морально. Боюсь, что эти эксперты (несмотря на то, что многие из них являются серьезными профессионалами) могут элементарно не успевать за всем, путаться, упускать важные детали. 

Иначе говоря, нужно более продуманно подходить к самому отбору экспертов. По идее, это должен быть максимально широкий круг специалистов, причем из разных сфер и регионов. Тогда и не будет претензий вроде сегодняшних: почему нас не позвали, почему не спросили, не послушали, проигнорировали… В противном случае какой вообще смысл в экспертном обсуждении законопроектов?! К примеру, я даже не знал, что в парламенте обсуждается закон, касающийся регистрации граждан... 

Понятно, что возить всех экспертов в Астану нереально. Очень затратно и неудобно. Проблему эту можно решить просто: необходимо организовать диалоговые площадки в разных областях, проводить селекторные совещания, обсуждения в электронном формате и т.д. Тем более что современные технологии вполне позволяют делать это без труда. Просто нужно выработать четкий механизм деятельности. 

Вообще, я считаю, что экспертное обсуждение законопроектов неплохо было бы проводить на базе общественных советов, созданных в регионах. К примеру, в нашем Алматинском ОС. Как известно, именно в южной столице находится большинство общественных активистов. Можно здесь все обсудить, а потом направить готовые предложения в парламент. Мы уже сейчас стараемся приглашать на наши заседания как можно больше специалистов, передаем свои рекомендации и в акимат, и в мажилис.

У нас бывает, честно вам скажу, очень жарко, порой мы даже выходим за рамки этикета… Но зато в этих дебатах рождается много рациональных идей. Да и вообще зачем нужен Общественный совет, если он не выражает общественное мнение и не помогает ему быть услышанным на самом верху?! 

Вторая проблема связана с разъяснительной работой. Общественность не проинформировали заблаговременно о новых правилах, касающихся временной регистрации граждан. Люди так и не поняли их суть. Логика нововведений тоже не до конца понятна. Ведь необходимо объяснять народу, для чего это делается, кому и зачем это нужно. 

Понятно, что новые правила – достаточно непопулярная мера, которая не может не вызывать нареканий. Но если разобраться, то на фоне растущих террористических угроз какая-то форма регистрации нам все-таки нужна. Я сам занимаюсь вопросами КСК и вижу, что сегодня не ведется абсолютно никакого учета. Неизвестно, кто сдает квартиры, кто в них живет, – полный бардак. Необходимо навести здесь порядок, но при этом ни в коем случае нельзя стеснять добропорядочных граждан. Нужно все сделать грамотно и доступно, разработать возможности для электронной регистрации. И, естественно, без хорошего экспертного мнения тут не обойтись. В рамках ОС мы сегодня готовим свои предложения. Создана рабочая группа. Сейчас главное – понять и еще раз обсудить спорные моменты.