Дискуссию о том, какой в Казахстане должна быть политика в сфере межэтнических отношений, мы продолжаем с международным экспертом по миграции и миграционной политике Еленой Садовской. Сразу отметим, что интервью было записано еще в феврале, вскоре после трагедии в дунганских селах Масанчи и Сортобе Кордайского района (его начало здесь), но с учетом последующих событий постоянно дополнялось. И, как теперь выясняется, сейчас оно стало еще более актуальным, чем тогда, когда еще была надежда на справедливое расследование конфликта и принятие кардинальных мер во избежание подобного в будущем... Главный вывод – необходимость скорейшей реформы национальной политики в Казахстане.
Дунганская драма продолжается…
– Межэтническими конфликтами в Казахстане уже никого не удивишь, однако события 7 февраля выбиваются из этого ряда... Елена Юрьевна, в чем, по-вашему, их специфика? И вообще, какова ваша оценка случившегося?
- Действительно, случившееся в Кордае – не первый межэтнический конфликт в Казахстане. В течение последних двадцати лет были столкновения казахов с уйгурами, чеченцами, турками, в прошлом году имело место выяснение отношений с армянами. Становятся обыденными антикитайские выступления. Нередко вспыхивают трудовые конфликты с этнической подоплекой. К примеру, в 2006 году после массовой драки в Атырауской области между казахскими и турецкими рабочими (она получила название «тенгизское побоище») сотни иностранных строителей покинули страну. Аналогичные последствия имел прошлогодний конфликт в ТШО между казахами и арабами.
Что касается столкновений, случившихся в феврале с.г., то, если называть вещи своими именами, это был насильственный этнической конфликт, который сопровождался убийством дунган, поджогами домов, машин, иного имущества в селах с преимущественно дунганским населением. К тому же мы впервые за 30 лет увидели столь крупный стихийный поток беженцев из страны. Свыше 20 тысяч дунган - казахстанских граждан - бежали из своих сел в соседний Кыргызстан, но многие позже вернулись обратно.
Поскольку мы продолжаем это интервью в июне, то теперь можем констатировать, что февральские убийства и поджоги – еще не окончание трагедии. В это трудно поверить, но в конце апреля началось полицейское давление на дунган, проживающих в селах Аухатты, Булар Батыр и Сортобе, в том числе на семьи, которые той страшной ночью (с 7-го на 8-е февраля) потеряли своих близких. Оперативники большими группами по 10-15 человек и в основном по ночам проводят «розыскные мероприятия». Почти в каждом доме в Аухатты идут незаконные задержания - людей заставляют признаться в убийстве, которого они не совершали. Демонстративная жестокость, в том числе в отношении к пожилым и больным, конфискация имущества, избиения и уводы в РОВД, нецензурная лексика стали почти нормой.
Дунгане пожаловались на то, что их допрашивают по 10-14 часов подряд и незаконно вменяют им статью 272, пункт 2, УК РК (участие в массовых драках), хотя они защищали своих близких и свои дома от погромщиков и мародеров. А 25 апреля от сердечного приступа умерла женщина-дунганка – это случилось после того, как ее сына задержали, увезли в райцентр на допрос, и он вернулся ночью весь в гематомах. Дунгане обратились в правозащитные организации, и Коалиция НПО Казахстана против пыток выступила с Обращением к Генеральному прокурору РК по поводу этих нарушений. Кроме того, несмотря на официальные обещания, ни одна дунганская семья, ни один человек не получили от государства компенсации для восстановления жилья, ни один разрушенный бизнес не получил поддержки. В поисках справедливости дунгане также были вынуждены обратиться в органы ООН с просьбой расследовать продолжающееся в их отношении насилие…
Возникает вопрос к руководству и силовым структурам Жамбылской области: этот произвол и есть ответ государственных и, в частности, силовых органов на требование расследовать дело по существу, найти и наказать виновных, а также оказать помощь пострадавшим? О каком доверии к власти при такой политике может идти речь?
На днях в кордайских селах открыли клуб под открытым небом «Soile» для обучения казахскому языку. Никто не отрицает важности овладения государственным языком, но опять же возникают вопросы: насколько уместны такие курсы в ситуации, когда многие сельчане остались без крыши над головой, без имущества и средств к существованию, да к тому же в условиях карантина?
Считаю, что именно дунганская трагедия должна подвести черту под практикой, предполагающей преимущественно идеологические подходы к национальной политике в целом и к разрешению конкретных этнических конфликтов в частности. Пора, засучив рукава, начать изучать и анализировать этнические проблемы в Казахстане и реформировать этнополитику (в силу сложившейся традиции я использую понятия «национальная» и «этническая» в данном случае как синонимы).
Мифы и реальность
- Каковы, по-вашему, глубинные причины казахско-дунганского конфликта - социальные, экономические, политические?
– Причин много. Это и провалы в реализации государственных программ развития, и хроническая безработица, которая вынуждает людей переходить в неформальный и теневой сектор, и перекосы в системе профессионального образования, которая выпускает специалистов, не соответствующих потребностям рынка труда, и ограниченные социальные лифты, и развал системы социальной защиты, и коррупция и т.д. А, кроме того, еще и весь наш политико-правовой контекст, который делает человека беззащитным и бесправным: отсутствие системы сдержек и противовесов, честных и конкурентных выборов, независимого суда, устойчивых механизмов самоуправления.
Причины также лежат во всем государственном устройстве, ошибках в приватизации, в системе распределения общественного богатства – ошибках, которые привели к глубокой этносоциальной стратификации в Казахстане и которые почти не изучаются. Наиболее глубокое расслоение сейчас наблюдается именно среди самих казахов: между миллиардерами из списка «Форбс», тысячами миллионеров, с одной стороны, и сельскими жителями, а также обосновавшимися в городах маргинализированными выходцами из села, как правило, без стабильной работы, собственного жилья и перспектив, с другой стороны. Как показывают социологические исследования, именно казахские мужчины-сельчане и городские маргинализированные группы в возрасте от 20 до 40 лет и сформировали самый конфликтогенный слой сегодняшнего общества. Поиск «врага» и насилие – это их ответ на социальную несправедливость.
Все это, наряду с затянувшейся политической стагнацией, способствовало распространению среди населения социального пессимизма и накоплению недовольства. У этого недовольства не было каналов артикуляции и другого выхода, кроме как через стихийные насильственные акции и выступления. И, конечно же, не могла не повлиять искаженная национальная политика, которая ставила целью строительство моноэтнического государства в полиэтнической стране, дискриминировала этнические меньшинства в пользу коренной этнической группы, догматизировала некоторые идеи вместо критического анализа, реагирования, проактивных действий.
Я не буду говорить об очевидных фактах преобладания представителей казахского этноса в органах управлении, судах, армии и т.д., приведу лишь один пример. В январе нынешнего года пресс-служба департамента полиции Жамбылской области (той самой, в состав которой входит Кордайский район) сообщила, что в органах внутренних дел региона на протяжении десятилетий работают представители более чем 80 семейных династий. То есть братья и сестры, дети и внуки ветеранов правоохранительной системы. По версии пресс-службы, такая семейственность – это большое достоинство системы: «Все они одна большая семья, одна большая полицейская династия». А я бы подвергла сомнению подобное «достижение» – насколько законен такой принцип подбора кадров (наем прямых родственников), не чревато ли это распространением непотизма, не ведет ли к росту коррупции, не влияет ли негативно на раскрываемость преступлений?
Важно отличать глубинные причины и факторы от триггера конфликта. Понятие «триггер» - из социологии и конфликтологии, под ним понимается повод, «спусковой крючок», который запускает давно назревавший конфликт. Так вот, в казахско-дунганских столкновениях триггером стали сообщения об инциденте на дороге между дунганским парнем и местными полицейскими. Участники того инцидента задержаны и уже наказаны. Вызывает также серьезные вопросы «самоубийство» в конце апреля в алматинском следственном изоляторе казахского парня, возможного участника беспорядков в Кордае… Практика наказания «стрелочников» нам всем давно известна. Но в данном случае это не должно заслонить собой необходимость анализа причин конфликта и поиска реальных виновных в совершенных преступлениях. Иначе вместо честного и беспристрастного разбирательства и прозрачного судебного процесса мы можем получить очередные лживые и подтасованные решения, и все вернется на круги своя.
Поэтому так важно сейчас разобраться в реальных причинах и триггерах, понять роль и степень адекватности действий самих местных органов МВД. Особого внимания требует расследование того, кто же были эти 300 (во многих сообщениях о событиях в Кордае фигурировала именно эта цифра) «неместных мужчин», которые в одночасье приехали в села с огнестрельным оружием, металлическими предметами, камнями, убили восьмерых дунган, ранили и покалечили десятки других, поджигали дома, магазины, громили автомобили.
Полагаю, что необходимо учредить действительно независимую комиссию по расследованию обстоятельств дунганской трагедии. Причем отбор участников в ее состав должен быть очень тщательным - возможно, из представителей международных организаций, НПО, экспертов, но не из местных органов МВД, поскольку они, возможно, были одной из сторон или триггеров конфликта.
- Казахская толерантность, формировавшаяся десятилетиями, в последнее время стремительно превращается в миф. Как это можно объяснить?
- Да, в нашей стране накоплен огромный опыт совместного проживания различных этносов, уважения и толерантности. На ХХ век пришлось много трагических событий, которые сопровождались вынужденными миграциями, беженством, гибелью людей: голод 20-х и 30-х годов, насильственная коллективизация, репрессии, политические депортации и преследования. Одновременно в 1930-х шло строительство через Казахстан железной дороги, куда по разнарядке приезжали кадры, в 1940-х эвакуировались заводы и инженерный персонал, в 1954-м началось освоение целинных земель. Все это сопровождалось миграцией рабочих и профессиональных кадров. В результате были обеспечены индустриализация и продовольственная безопасность страны, созданы условия для быстрого социального развития и демографического роста.
В результате этих волн миграций (вынужденных, стихийных и организованных, которые, кстати, имели место и раньше, в XIX и самом начале ХХ веков) сформировался уникальный полиэтнический состав населения. И это настоящее достояние и богатство Казахстана, то, что принято сегодня называть «человеческим капиталом». Да, в советские времена мы жили в эгалитарном обществе и за «железным занавесом», но все имели равный доступ к образованию, социальным услугам, относительно равные стартовые условия и возможности для профессионального роста.
К сожалению, следует признать, что за последние десятилетия в процессе строительства национального государства традиции уважения и толерантности были во многом утрачены. Этничность («казахскость») де-факто стала главным критерием мобильности, социальным лифтом, гарантом успеха. На смену взаимоуважению пришли идеологемы «национального согласия» и технологии промывки мозгов.
В то же время традиции взаимопонимания и взаимоподдержки во многом сохранились на уровне простых граждан и малых сообществ - семей, друзей, коллег, соседей. Но они однозначно отсутствуют в пропагандистской риторике и в помпезных показушных мероприятиях, которые своей ложью и пустотой больше разъединяют, чем объединяют.
Ценные рекомендации
- Определимся с понятиями. Так что же такое этническая дискриминация и этнические меньшинства?
- Дискриминация, как ее определяют в международных документах по правам человека, – это «различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанные на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, которое имеет целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления всеми лицами на равных началах всех прав и свобод». Иными словами, этническая дискриминация – это предвзятое или негативное отношение к человеку, группе, либо лишение, ущемление его (их) определенных прав на основании этнического признака. На практике дискриминация может осуществляться скрыто на основе других критериев: по мотивам социального, должностного и имущественного положения, места жительства и по любым иным обстоятельствам. Бывает прямая или косвенная, правовая (де-юре) или фактическая (де-факто) дискриминация.
Этническое меньшинство – это представители этнической группы, проживающие на территории какого-либо государства, являющиеся его гражданами, но не принадлежащие к коренной этничности и уступающие ей по численности, характеризующиеся единством языка, религии, истории, культуры, традиций, стремящиеся сохранить свои специфические черты и осознающие себя национальной общностью. Могут проживать компактно или дисперсно.
В Казахстане казахи – коренное, автохтонное население, а все остальные этнические группы (русские, украинцы, немцы, татары, дунгане и другие) являются меньшинствами. И это факт, который не зависит от воли или желания других лиц и групп.
Идеи относительно предупреждения дискриминации этнических меньшинств начали появляться в международном праве после второй мировой войны и нашли отражение в принятых в 1960-е годы Пактах о правах человека ООН. Свое правовое оформление они получили в Международной конвенции ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации (МКЛРД, принята в 1965-м), которая имеет обязательную силу и к которой Казахстан присоединился в соответствии с Законом РК от 29 июня 1998 года, тем самым признав ее действие на своей территории. Она содержит определение дискриминации и применяется не только по признаку расы. Еще одним важным документом является Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1992 года.
Кроме того, на протяжении четверти века международные институты, в частности ОБСЕ, разрабатывают тематические рекомендации и руководства для предупреждения этнической дискриминации. Это, например, Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств на образование (1996), Ословские рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка (1998), Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни (1999). В 2006 году были приняты Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе, в 2017-м – Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах. Также можно назвать многие другие документы, которые доступны на сайте ОБСЕ на русском языке.
Основной посыл этих рекомендаций заключается в следующем. Поскольку права меньшинств относятся к сфере прав человека, государства должны соблюдать все обязательства, касающиеся этих самых прав, включая свободу от дискриминации. В конечном счете, все права человека призваны обеспечить свободное и полноценное развитие каждой личности в условиях равенства. Демократическая практика управления призвана отвечать интересам и нуждам всего населения, а правительства должны создавать максимальные возможности для того, чтобы люди могли участвовать не только в выполнении, но и в принятии решений, а также реализовывать на равных другие свои права.
В Казахстане важно начать с исследования и анализа. К слову, зарубежные политологи, конфликтологи, социологи, правоведы разрабатывают различные системы индикаторов дискриминации – экономической, социальной, политической. Эти индикаторы можно использовать для анализа степени дискриминации этнических групп – например, той же дунганской. В частности, известный американский политолог Тед Герр десятки лет исследовал вопросы этнической мобилизации, конфликтов и их предупреждения. В его системе понятие «дискриминация» отражает степень социального неравенства в материальном положении членов этнической группы или в доступе к политической деятельности по сравнению с другими социальными группами. Чем больше различия в статусе по сравнению с другими группами, тем больше степень дискриминации. Наиболее характерным показателем дискриминации является политика правительства, выражающаяся в его неодинаковом отношении к этническим группам.
Показатели экономической дискриминации: государственная политика, которая ограничивает экономическую деятельность или роль членов группы; их ограниченный доступ к образованию, особенно к высшему; малое количество членов группы на руководящих постах в сфере управления, бизнеса и профессиональной области; низкие заработки, относительно плохие жилищные условия и высокая детская смертность по сравнению с другими группами.
Показатели политической дискриминации: государственная политика, ограничивающая участие группы в политике или политической деятельности; низкая степень ее участия в политике по сравнению с другими группами в обществе; непропорционально малое количество членов группы на избираемых должностях, на государственной службе или на высоких постах в полиции и армии.
Исходя из этого, нам надо начинать с анализа фактического положения этнических меньшинств, а также анализа государственной политики на разных уровнях, в первую очередь, на законодательном и институциональном.
Думать глобально, действовать локально
- Вы говорите о необходимости реформировать национальную политику. Но как это лучше делать? С чего конкретно следует начать?
- Тут как в известном выражении: «думать глобально, действовать локально». То есть нужно думать стратегически и системно, а действовать последовательно и конкретно. Целью национальной политики в соответствии с международными обязательствами РК должно быть обеспечение свободного и полноценного развития каждой личности, а также равенства прав и возможностей для представителей всех этносов. Это требует изменения национальной политики на законодательном, институциональном, образовательном, воспитательном, информационном и т.д. уровнях, то есть системных преобразований. При этом нельзя забывать о том, что она – это часть социальной политики, которая, в свою очередь, реформируется в общем контексте политической модернизации и экономических преобразований.
Реформировать ее будет трудно именно в силу системности изменений, сложности и чувствительности национальных отношений, а в некоторых аспектах – по причине исторической укорененности этнических стереотипов и предубеждений, как, например, в случае синофобии. А еще – из-за чрезмерной заидеологизированности, накопившейся за годы пресловутого «межнационального согласия».
На мой взгляд, при многоуровневом анализе государственной политики, в частности, законодательном, необходимо уделить основное внимание фактическому применению законов в РК (имплементация де-факто). А также выяснить, имеются ли закрытые, не публикуемые постановления и решения, либо устно передаваемые указания, касающиеся сферы национальной политики. Как известно, подобные «закрытые» правительственные постановления существовали в советские времена – например, относительно ограниченного приема немцев в вузы. Cложно представить, чтобы такая почти моноэтничная система управления, которая существует сегодня в Казахстане, могла сложиться сама по себе.
Но повторюсь: реформирование национальной политики невозможно без первоначальных обширных исследований – иначе это все равно что ставить телегу впереди лошади. Полагаю, что анализ этнической дискриминации в РК надо начать с изучения фактического положения всех национальных меньшинств, в первую очередь, дунган, и, конечно, самих казахов как коренного народа Казахстана. Причем это должен быть не просто анализ, но и факт-чекинг, мониторинг, прогноз – только так можно сформировать информационную базу для принятия решений и выработки оптимальной политики.
Ограниченные в правах
- Расскажите на примере дунганского этнического меньшинства, как правильно делать такой анализ?
- Чтобы выяснить, каков де-факто экономический, социальный и политический (в смысле представительства в органах власти) статус дунган, нужно получить ответ, например, на такой вопрос: сколько человек из них имеют высшее и среднее профессиональное образование? Сколько окончили вузы Казахстана, Кыргызстана, других стран СНГ и вне СНГ, а также по каким специальностям? Сколько дунганских студентов обучается сегодня в вузах РК на платной и бесплатной основе? Каково среднее и ожидаемое число лет их учебы? Сюда же следует включить вопрос о языках обучения, наличии школ с преподаванием на дунганском, количестве выпускаемой на нем учебной и в целом печатной продукции и т.д.
Предполагаю, что процент получивших высшее образование среди дунганской молодежи будет более чем скромным. Поэтому, имея весьма ограниченные возможности для бесплатного обучения в Казахстане, многие парни и девушки едут учиться за рубеж, в частности, в Китай – благодаря поддержке Ассоциации дунган или при финансировании самой дунганской диаспорой. Однако некоторые ревнители идеи национального государства умудряются ставить им это в укор.
Идем дальше. Каково представительство дунган в отдельных профессиональных сферах – науке, образовании, включая высшее, здравоохранении, системе управления, индустрии, сельском хозяйстве, бизнесе и т.д.? Каково состояние дунгановедения в нашей стране, есть ли академические центры, как они финансируются, каковы научные результаты, рекомендации, воплощаются ли они в жизнь? Каковы уровень развития дунгановедения и ситуация с научными кадрами по сравнению с другими странами – Кыргызстаном, Китаем, Малайзией?
Понятно, что среднее поколение дунган имеет достаточно высокий уровень образования, полученный еще в советские времена. Тогда, кстати, возглавляемые дунганами хозяйства ходили в передовиках. А как обстоит с этим сейчас? Каков уровень развития фермерства среди дунган? Каково бюджетирование аграрного сектора и социальной сферы в Кордайском районе? Какое место занимают дунгане в нынешнем республиканском «разделении труда»? Их удел – только выращивание лука и других овощей, а также мелкая, в лучшем случае среднего масштаба торговля? Дунгане – прирожденные предприниматели, но сколько крупных бизнесменов насчитывается в 74-тысячной диаспоре?
Не нужно обходить и острые, чувствительные вопросы. В шлейфе постконфликтных публикаций и выступлений упоминалась причастность некоторых групп дунган к контрабандной торговле между Кыргызстаном и Китаем, утверждалось, что якобы именно передел теневых сфер влияния между этническими группами стал одной из причин конфликта. На мой взгляд, такие предположения лишь уводят нас от анализа реальных причин произошедшего и в отсутствие доказательств бросают незаслуженную тень на всю дунганскую диаспору. Но если есть какие-то закрытые данные, то нельзя не согласиться с экспертами: преступность вообще, и этническую преступность в частности, необходимо изучать, а результаты – обнародовать.
Далее: каково представительство дунган в административных и судебных органах, в силовых структурах республики? На 1 января 2020 года дунгане составляли 34,2% населения Кордайского района, а сколько их среди руководителей районного и сельского уровней? Кстати, население всей Жамбылской области на 72,8% состоит из казахов, остальные – русские, дунгане (крупные диаспоры), много турок, узбеков, курдов, корейцев, татар и других. Как 27,2% этнически разнообразного населения представлены в системе местной власти?
Сколько дунганских женщин числится в местных выборных и исполнительных органах? Кто-либо из них получил руководящий пост после февральских погромов? К слову, казахстанцы хорошо знают Майю Манезу – олимпийскую чемпионку, которая после завершения спортивной карьеры уже накопила определенный управленческий опыт. Но почему ее деятельность ограничена массажным салоном в полуподвальном помещении Алматы? Почему бы ее (после соответствующей специализации) не назначить на пост по курированию социальных вопросов или вопросов спорта в администрации Жамбылской, Алматинской области или в Алматы?
Возможно, кто-то приведет несколько примеров успешных бизнесменов, управленцев, судей из числа дунган, но соответствует ли их количество численности диаспоры? Оценены ли по достоинству и нашли ли применение качества, которыми в избытке обладают дунгане – трудолюбие, ответственность, предусмотрительность, бережливость, их богатый опыт в сфере сельского хозяйства? Каковы карьерные перспективы для «обычного» представителя дунганской диаспоры? Как поощряются и награждаются те, кто десятки лет трудится в аграрном секторе района?
Разумеется, исследование положения каждой этнической группы не должно ограничиваться только этими индикаторами, есть еще много других параметров и аспектов, в том числе региональных, исторических и т.д. Не было бы лишним изучить отдельные институты, например, программу академической мобильности «Болашак». Насколько мне известно, по состоянию на 2014 год лишь два дунганина прошли стажировку в ее рамках. Изменилась ли с тех пор ситуация? Ведь участие в этой программе - отличная возможность для профессионального продвижения и карьеры. Между тем, 98-99% стипендиатов составляет казахская молодежь…
И еще один аспект. Помню, как после крупной международной научной конференции, организованной КазНУ в августе 2017 года, ее участники, в том числе я, по приглашению Ассоциации дунган посетили села Масанчи и Сортобе. Вскоре после того, как наш автобус повернул с основной трассы на дорогу в сторону этих сел, нас остановили у пограничного пункта для прохождения паспортного контроля (см. фото). И хотя проверка была встречена с пониманием и даже с юмором, а некоторые участники вышли из автобуса, чтобы сфотографироваться на память с пограничниками, у нас возникло много вопросов. На каком основании и с какой целью не на границе, а внутри страны установлен пограничный контроль? Как долго он просуществовал? Почему именно дунганские села оказались под особым контролем? Кто отдал такой приказ? И как подобное воспринималось самими дунганами? Все это тоже следовало бы изучить.
Да, эти села расположены рядом с границей Кыргызстана. Но это дружественное сопредельное государство, где тоже есть дунганские села, и нередко казахстанских и киргизских дунган связывают семейные и родственные отношения. Не исключаю, что многие местные жители чувствовали унижение, ежедневно подвергаясь проверкам на этом пограничном пункте. Считаю, что данный факт можно трактовать как проявление недоверия со стороны государства к дунганской диаспоре, хотя для него (недоверия) не было никаких оснований, поскольку дунгане – сильный, трудолюбивый и лояльный этнос.
Все, что я перечислила - лишь предварительные предложения. Думаю, появятся еще новые аспекты и кейсы.
Межэтническая дистанция
- Почему вы предлагаете начать анализ положения этнических меньшинств именно с дунган?
- Потому что они последними по времени пережили межэтнический конфликт, причем этот конфликт был самым трагическим в плане человеческих и материальных потерь. Госкомиссия по ликвидации его последствий, которая работает в Жамбылской области, наверняка уже собрала большой фактический материал, касающийся положения дунганской диаспоры, и могла бы обнародовать эти данные. Кроме того, Комитет по статистике Министерства национальной экономики с 1990-х годов отслеживает динамику различных социальных и демографических показателей, и этими сведениями тоже необходимо воспользоваться. Очень важно начать наконец-то честное и беспристрастное изучение проблемы, ведь ЕСЛИ МЕЖЭТНИЧЕСКИЙ КОНФЛИКТ НА КОРДАЕ, КАК И ПРЕДЫДУЩИЕ ЭТНОКОНФЛИКТЫ В КАЗАХСТАНЕ, БУДЕТ ЗАМАЛЧИВАТЬСЯ ЛИБО ПОКРЫВАТЬСЯ ПАУТИНОЙ ЛЖИ, ТО МЫ ОБРЕЧЕНЫ НА НОВЫЕ ПОДОБНЫЕ ТРАГЕДИИ.
Чтобы получить целостную картину по республике, такой же анализ необходимо провести в отношении всех национальных меньшинств – узбеков, уйгур, русских, украинцев, немцев, татар и других, которые нынче составляют 31,5% всего населения РК. Особое внимание нужно уделить гендерным аспектам, то есть положению женщин и девочек из этнических меньшинств. Это, кстати, будет способствовать достижению глобальных Целей устойчивого развития (ЦУР) на 2015-2030 годы, а именно обеспечению гендерного равенства и уничтожению всех форм дискриминации женщин (цель пятая). Важно учитывать и региональные особенности расселения этносов: нередко диаспоры озабочены тем, что даже в местах компактного проживания они не имеют своих представителей в органах власти. Исследуя же положение казахского этноса, важно сделать основной акцент на сельском населении как наиболее депривированной его части.
Особое значение имеют социологические исследования. Определенный скепсис и недоверие к их результатам связаны с манипулятивным подходом к интерпретации данных. После «общих» или «усредненных» цифр о «благополучной» этнической ситуации и «удовлетворенности» респондентов своим положением необходимо публиковать ответы на те же вопросы в этнической, демографической (половозрастной), региональной разбивке. В мониторинговом исследовании, которое должно проводиться периодически (в течение нескольких месяцев или лет) таким образом можно идентифицировать «самочувствие» этнической группы в том или ином регионе, проследить изменение градуса недовольства, выяснить его причины и принять проактивные меры.
Ответы респондентов различной этнической принадлежности, как правило, показывают значительные расхождения между группами в восприятии почти всех вопросов: о соблюдении прав человека, о степени удовлетворенности своим статусом и оценке будущего для себя и своих детей, об отношении к органам власти, о причинах миграции, прожективном поведении и т.д. Известный историк и этнолог Нурбулат Масанов еще в середине 1990-х годов отметил процесс «расхождения этнических материков» в Казахстане как раз таки базируясь на обширном репрезентативном исследовании межэтнических отношений. С тех пор социальная и культурная дистанция, различия в экономическом и социальном положении, в обладании властными ресурсами увеличивались не только между, но и внутри этносов, что и повлекло за собой рост напряженности и конфликтов.
Таким образом, только углубленный анализ ситуации, неангажированные социологические опросы позволят создать информационную базу для принятий решений, начать реформирование и практическое смягчение дискриминации, положить конец череде насильственных межэтнических конфликтов.
Полагаю, что в рамках грядущих административных реформ вовлечение представителей этнических меньшинств в процесс управления будет иметь много положительных эффектов. В том числе оно значительно укрепит авторитет и расширит электоральную базу нынешнего президента, с которым многие сегодня связывают надежды на политические перемены в обществе и движение к социальной справедливости. Увы, последняя стала для меньшинств эвфемизмом, обозначающим этническую дискриминацию. Кроме того, это вовлечение будет способствовать достижению десятой цели ЦУР – сокращению неравенства и политической, социальной, экономической инклюзии всех, несмотря на пол, возраст, этническую и расовую принадлежность и т.д.
Закон не писан...
- А что вы скажете относительно анализа казахстанского законодательства?
- Во многих законах РК содержится положение о недопустимости дискриминации по мотивам расы, языка, отношения к религии. Также утверждается право каждого на пользование родным языком и культурой, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и т.д. Но при этом в них (несмотря на то, что РК является членом ООН и участником ОБСЕ) отсутствуют специальные нормативно-правовые акты, касающиеся обеспечения, защиты и поощрения прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Более того, в Казахстане не только нет специального антидискриминационного законодательства, но и нельзя найти хотя бы один нормативно-правовой акт, который содержал бы определение «дискриминация», в полной мере соответствующее международным нормам. Об этом казахстанские эксперты писали еще полтора десятка лет назад в своих комментариях к первому официальному докладу РК о выполнении МКЛРД. Аналогом термина «дискриминация» выступает термин «нарушение равноправия граждан» (статья 145 УК РК от 3 июля 2014 года), который обозначает прямое или косвенное ограничение прав и свобод человека (гражданина) по мотивам происхождения, социального, должностного или имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства, принадлежности к общественным объединениям или по любым иным обстоятельствам.
К тому же в законодательстве РК отсутствует понятие «национальное (этническое) меньшинство», хотя республика обязалась обеспечивать права национальных меньшинств, в том числе в рамках Алматинской декларации об образовании СНГ от 21 декабря 1991 года. Очевидно, что использование других формулировок типа «этническая группа», «общность», «диаспора» является попыткой подменить ими термин, общепризнанный в международном праве. Как следствие, принимаемые законы и госпрограммы не отражают и не защищают интересы национальных меньшинств.
Повторюсь: Казахстан присоединился к МКЛРД в 1998-м, признал ее действие на своей территории, а значит, Конвенция имеет здесь обязательную силу. Еще ранее, в 1994-м, в числе десяти стран СНГ он подписал Конвенцию об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Но если рекомендации по первому документу хронически не выполняются, то второй еще даже не ратифицирован, соответственно не обладает юридической силой и не имеет прямого действия на территории страны.
Что касается самой МКЛРД, то на следующий год после подписания и затем каждые два года страны-участницы обязаны периодически предоставлять соответствующему Комитету ООН официальный доклад. В нем они отчитываются о законодательных, административных, практических мерах, с помощью которых реализуются положения этой Конвенции. В свою очередь, Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации в Женеве изучает эти отчеты, готовит свои замечания по их выполнению и рекомендации. Так вот, за те 22 года, что Казахстан является участником МКЛРД, он должен был предоставить в ООН 11 докладов, но направил всего четыре, причем последний, который объединяет четыре доклада (с 8-го по 11-й), был представлен в Комитет лишь в сентябре 2019 года.
Помимо государственного доклада, неправительственные организации страны готовят свой альтернативный доклад или комментарии к госотчету о выполнении МКЛРД, которые содержат более критический анализ ситуации. Думаю, сравнению этих двух документов стоит посвятить отдельную статью, и, возможно, это будет сделано в ближайшее время. Впрочем, читатели сами могут познакомиться как с официальными докладами РК, зайдя на сайт Верховного Комиссара ООН по правам человека, так и с альтернативными докладами НПО на сайте Казахстанского Международного бюро по правам человека. Коротко остановлюсь лишь на последнем официальном докладе РК от 2019 года.
Из отчета в отчет Комитет ООН испрашивает статистические данные по представленности этнических меньшинств в различных сферах, и столь же методично Казахстан уходит от ответа. На вопросы о том, как исполняются те или иные законы, авторы отчета (учреждение «Қоғамдық келісім», созданное под эгидой Ассамблеи народа Казахстана – АНК) ссылаются на статьи Конституции и законов, которые запрещают дискриминацию, но правоприменение никак не комментируют. Хотя, как я уже отмечала, антидискриминационные положения де-юре и де-факто – это две большие разницы.
Авторы отчета, похоже, не сильно затрудняют себя аналитикой. Так, в пункте 23 они сообщают Комитету, что при сборе информации о практических мерах по реализации гражданских и политических прав граждан ими «….использованы сведения Национального отчета о выполнении Республикой Казахстан Международного пакта о гражданских и политических правах, представленного в Комитет по правам человека ООН в 2014 году». То есть речь идет о сведениях пятилетней давности! На 28-48 стр. можно найти образец того, как сотрудники АНК «отчитываются», повторяя абзац с почти аналогичным извлечением из различных законов по поводу недопущения дискриминации.
И еще один момент. В официальном отчете за 2019 год отмечается (п. 217), что «в общественно-правовую практику РК введено новое понятие – государственная политика в сфере общественного согласия и общенационального единства». Главной задачей АНК тоже является «укрепление единства народа Казахстана». Но в реальных отношениях между этносами растет социальная и культурная дистанция, напряженность и конфликты. В этой ситуации мы так и будем признавать любое исследование, публичное обсуждение, критику «неконституционными действиями, способными нарушить межнациональное согласие», которого на самом деле давно нет?
Можно предположить, что именно отказ от критического анализа ситуации в области национальных отношений, табу на публичное обсуждение, догматизация понятий «общественное согласие» и ему подобных в государственной политике, наряду с другими факторами, и привели к такому росту межэтнических конфликтов. Сейчас должны быть открыты онлайн- и офлайн-платформы для публичных дискуссий, критики и конструктивных предложений, причем действовать они должны постоянно.
Первые шаги
- Кто должен заниматься таким анализом, да и в целом проблемами межэтнических отношений? Есть ли у нас соответствующие структуры?
- Институциональные реформы необходимы в такой же степени, как и законодательные. За годы суверенитета, несмотря на присоединение Казахстана к МКЛРД, в составе двухпалатного парламента не было создано соответствующей комиссии или комитета, а в правительстве – ни одного госоргана по делам национальностей (министерства, комитета или агентства). На необходимость учреждения специальных структур по решению национальных вопросов эксперты указывали в уже упомянутых комментариях НПО в 2004 году.
В отсутствие уполномоченного государственного органа его заменила Ассамблея народа Казахстана – по сути, ГОНГО (государством учрежденная неправительственная организация). Деятельность АНК регламентировалась указом президента, а затем законом, который определял ее статус и полномочия, взаимодействие с другими институтами, порядок разработки и реализации государственной политики РК в сфере межэтнических отношений. Достаточно прочесть первые статьи этого закона, чтобы понять: Ассамблея, не будучи автономным общественным объединением, по существу является декоративным органом для артикуляции политики президента. В последние годы закон много раз дополнялся, но, на мой взгляд, это не поменяло сущности АНК – совещательного органа, чьи предложения имеют рекомендательный, но не обязательный (нормативный) характер. А уж самодовлеющую идеолого-пропагандистскую функцию АНК не критиковал только ленивый – достаточно посмотреть комментарии на сей счет в социальных сетях. Полагаю, деятельность Ассамблеи со всеми ее многочисленными структурами и подструктурами должна быть подвергнута критическому и конструктивному анализу - и это тоже один из первых шагов в процессе реформирования национальной политики в РК.
В этой связи недавнее постановление правительства об образовании Комитета по развитию межэтнических отношений в структуре Министерства информации и общественного развития РК можно считать положительным и очень важным шагом на пути к институционализации национальной политики. На сайте МИОР размещено Положение о Комитете, по поводу которого читатель может составить свое мнение. Но, на мой взгляд, по букве и духу этот документ как будто подготовлен много лет назад. В нем, в частности, применяются понятия «диаспоры», «этнические группы», «казахстанские этносы», и ни разу не использовано понятие «этнические меньшинства». А ведь на днях будет, не устаю повторять, уже 22 года, как Казахстан присоединился к МКЛРД, и пора бы начать действовать в соответствии с международными нормами, которые республика обязалась выполнять.
Мои пожелания по кадрам: было бы естественно ожидать, что в полиэтническом государстве сотрудниками Комитета по межэтническим отношениям будут представители различных национальностей, отобранные по признаку их компетентности в вопросах национальной политики и желательно с юридическим, социологическим или политологическим образованием. Хорошо бы в качестве одной из первых инициатив отправить на стажировку в европейские институты, в том числе в офис Верховного комиссара по правам этнических меньшинств в Гааге, группу потенциальных сотрудников с 3-5 представителями наиболее крупных этносов РК – русских, узбеков, украинцев, уйгур, немцев, дунган и других.
Не хочу недооценивать компетентность штатных и внештатных сотрудников АНК, но они сами должны критически отнестись к своему опыту. Если нанимать в штат Комитета бывших сотрудников Ассамблеи, то появится риск того, что они привнесут в новую структуру свое устаревшее понимание и изжившие себя подходы к решению национальных проблем. Еще я бы предложила новому органу взять на вооружение принцип открытости и размещать на своем сайте и в соцсетях как можно больше информации о своей деятельности – планируемой, текущей, отчетной, а также привлекать местных и международных экспертов к анализу и реализации проектов.
Что касается учрежденного в 2002 году поста Уполномоченного по правам человека РК, то это было, несомненно, важным шагом, но его функционал тоже ограничен, а анализ обращений показывает, как мало делается этим институтом именно для работы со случаями дискриминации по этническому признаку...
Возвращаясь к неоконченной дунганской драме, снова подчеркну: принципиально важно изменить принципы работы с этническими конфликтами. Она должна быть нацелена, прежде всего, на анализ глубинных причин и проактивные действия. Нужно подвергнуть ревизии всю систему управления национальными отношениями, при которой стали возможными такие трагические события.
AP Photo / Vladimir Voronin
