В очередной раз казахстанское законодательство собираются пополнить нормой, закрепляющей персональную ответственность первых руководителей министерств и акиматов за коррупционные действия их подчиненных. Но позволит ли это оздоровить систему государственной службы? Как говорится, большой и жирный вопрос.
На прошлой неделе заместитель председателя Агентства по делам госслужбы и противодействию коррупции Олжас Бектенов сообщил о намерении внести в законодательство изменения, согласно которым как главы регионов, так и министры должны будут уйти в отставку, если их подчиненные попадутся на коррупционных правонарушениях. «Мы уже зашли в парламент с поправками», - заявил он.
Если исходить из данных самого агентства, эта мера может коснуться чуть ли не каждого первого руководителя. На днях официальный представитель ведомства Жанна Бастарова поделилась неутешительной статистикой: «За 8 месяцев текущего года в республике зарегистрировано 1393 коррупционных преступления, из них 761 – факты взяточничества. Размеры взяток в зависимости от субъектов и характера решаемых за мзду вопросов варьируются от 5 тысяч до сумм, превышающих 30 миллионов тенге. Суммы хищений составляют от 10 тысяч до 3 миллиардов тенге и выше». Наиболее коррупциогенной, по словам Жанны Бастаровой, является сфера строительства. За восемь месяцев текущего года в ней выявлено 157 коррупционных правонарушений. Затем идут система образования (110), сфера земельных отношений (101), сельское хозяйство (95). Особенно много фактов подобного рода выявлено в Астане, где сосредоточены все центральные госорганы и где насчитывается наибольшее количество госслужащих. Но столицу стремительно догоняют Костанайская и Туркестанская области.
Изменит ли ситуацию внесенная в мажилис законодательная инициатива, если она не будет подкреплена другими мерами правового характера? На этот счет есть большие сомнения.
Дело в том, что в нашей стране нет четких критериев ответственности чиновников. Да, согласно Конституции, каждый член правительства держит ответ перед премьер-министром, а кабмин в целом – перед президентом и парламентом. Но вот как конкретно должен нести эту самую ответственность каждый министр, каждый аким – настоящая загадка. А следовательно, все разговоры о ней – «в пользу бедных». Возможно, поэтому все законодательные шаги, направленные на ужесточение персональной ответственности, являли собой монументальное полотно под названием «как с гуся вода».
Тут стоит вспомнить, что в числе первых на необходимость наказывать первых руководителей еще в 2010 году указывал председатель республиканского общественного совета по борьбе с коррупцией при партии «Нур Отан», сенатор Оралбай Абдыкаримов: «Мы будем инициировать включение законодательных норм о более широком использовании гражданско-правовых методов воздействия на коррупцию. Каждый руководитель государственного органа будет обязан подать заявление об отставке в случае совершения коррупционного преступления его непосредственным подчиненным. Эта норма должна быть закреплена законодательно». Но учитывая то, что впоследствии главе государства дважды - в апреле 2011-го и в июне 2012-го - приходилось напоминать о необходимости такой меры, можно предположить, что соответствующие госорганы делали вид, будто это их не касается.
Только спустя некоторое время этот вопрос снова стал будировать Алихан Байменов, возглавлявший тогда Агентство по делам госслужбы. В итоге в марте 2013-го указом президента страны были внесены изменения в «Положение о порядке прохождения государственной службы»: в нем появилась норма, обязывающая политических госслужащих подать в отставку в случае совершения теми, кого они назначили, коррупционных преступлений. Но, как показала практика, для наших чиновников этот закон оказался не писан. А могло ли быть иначе, если спустя девять месяцев после вступления данной нормы в силу один очень высокопоставленный чиновник (занимавший в иерархии госслужбы место гораздо более значимое, чем кресло министра или акима), отвечая на вопросы журналистов, заявил буквально следующее: «Я так считаю: если подчиненный или заместитель первого руководителя привлечен к ответственности согласно решению суда, то, наверное, это уже дело этики государственного служащего, тем более политического. Каждый первый руководитель должен сам принимать решение, подавать или нет в отставку из-за подчиненного».
Так и была, по сути, девальвирована эта идея, ведь когда разница между такими понятиями, как «должен» и «решает сам», нивелируется, первым руководителям ничего не стоит впасть в забывчивость при арестах их подчиненных. Единственным, кто публично заявлял тогда о готовности уйти в отставку, был министр сельского хозяйства Асылжан Мамытбеков, ведомство которого сотрясали громкие коррупционные скандалы. Но в общем и целом норма так и не заработала.
Отмечая ее годовщину, тот же Алихан Байменов откровенно заявил, что ни один из чиновников, чьи подчиненные были уличены в коррупции, в отставку так и не подал. Правда, добавил при этом, что ответственность и обязанность для первых руководителей наступает только с момента вступления в силу решения суда, а соответствующих судебных вердиктов, мол, за прошедший период не было. Хотя данные финпола свидетельствовали об обратном.
Очередная попытка реанимировать эту норму была предпринята в конце 2014-го. Возглавлявший в то время Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции Кайрат Кожамжаров заявил о готовности внести в ближайшее время на рассмотрение парламента проект закона «О противодействии коррупции», в который будет включена и данная норма: «Сейчас есть положение о прохождении государственной службы, это касается политических госслужащих. Поправка была проведена в 2013 году, там сказано о том, что если у руководителя кто-либо из подчиненных осужден за коррупционное правонарушение и если приговор вступил в законную силу, то он должен подать в отставку. Но в случае, если этот подчиненный был назначен им, либо по его согласованию. Отставка подается главе государстве и рассматривается в течение месяца».
Однако и второй «блин» вышел комом. Хотя в стране то и дело возбуждаются громкие уголовные дела в отношении вороватых чиновников, хотя по ним выносятся обвинительные приговоры, министры и акимы не побежали массово «сдаваться». Получится ли на этот раз?
Точки над i мы попросили расставить экспертов, поинтересовавшись у них, насколько адекватен и реален в наших условиях тот путь ужесточения персональной ответственности политических госслужащих, по которому вознамерилось пойти Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции? Что это даст с точки зрения оздоровления и повышения эффективности госслужбы?
Султанбек Султангалиев, политолог: «Бюрократическая гидра умудряется из каждого законодательного лимона сделать коррупционный лимонад»
- Надеюсь, что дополнения, предлагаемые Агентством по делам госслужбы и противодействию коррупции, будут приняты парламентом, несмотря на скрытое противодействие чиновничьего аппарата. Наше общество не просто выражает недовольство, оно негодует по поводу расползания коррупции, проникновения ее во все сферы жизни. И с тысячами её проявлений казахстанцы сталкиваются каждый день. Этого не могут не понимать в высших эшелонах власти, а потому в дальнейших рассуждениях будем исходить из того, что в недалеком будущем акимы и министры будут нести персональную ответственность за коррупционные действия своих подчиненных. Кстати, это распространенная и естественная практика в той пятидесятке и тем более в тридцатке стран, в число которых мы так упорно стремимся войти. И вхождение это надо начинать, на мой взгляд, с законодательных норм и демократических принципов. Тогда и экономический прогресс не заставит себя ждать.
При рассмотрении последствий таких поправок необходимо понимать скрытую природу кадровой политики в системе исполнительной власти. Ошибочно думать, что акимы и министры работают только со своей монолитной командой. У каждого нового высокопоставленного чиновника есть среди заместителей люди, которые остались от предшественника, назначенцы из центра и выдвиженцы из местной региональной элиты. И если с первой категорией всё понятно - предшественник будет постепенно перетаскивать их к себе на новое место работы, то со второй и третьей дело обстоит намного сложнее. Приближение к «идеалу» - работе с командой доверенных и проверенных «своих» людей - у сильного акима занимает два года, у сильного министра - год-полтора. Для слабых руководителей такая цель вообще недостижима, и им приходится мириться с ролью регионального или отраслевого премьер-министра с кучей безответственных и вороватых шалопаев на ответственных должностях - и уволить нельзя, и отправить на повышение невозможно. Учитывая этот очень серьезный нюанс, нетрудно предугадать ход действий министров и акимов - они будут настойчиво просить права на полностью самостоятельное формирование своих команд. Положительное решение этого требования существенно снизит влияние центра на кадровую политику.
Второй аспект рассматриваемой проблемы заключается в удивительной приспособляемости биологического вида «хомо бюрократус» к изменяющимся условиям окружающей среды. Я иногда даже восхищаюсь нашей отечественной бюрократической гидрой, которая не только способна вместо одной ликвидированной головы воспроизводить две, но и умудряется из каждого законодательного лимона сделать коррупционный лимонад. Вследствие чего допускаю, что практическим результатом предлагаемых поправок станет следующее: к касте трудноприкасаемых причислят не только акимов и министров, но еще и их заместителей. В результате «пищевая цепочка» антикоррупционных ведомств - Агентства по делам госслужбы, КНБ и Генеральной прокуратуры - в силу непреодолимых обстоятельств и мощного противодействия будет обрываться на начальниках различных комитетов, управлений министерств и акиматов.
Впрочем, любые возможные отрицательные последствия (которые, кстати, можно нивелировать) уступают по своей значимости положительным результатам внедрения персональной ответственности акимов и министров за коррупционные преступления подчиненных.
Толганай Умбеталиева, генеральный директор Центральноазиатского фонда развития демократии, кандидат политических наук: «Полную финансовую ответственность за деятельность министерства и ведомства должен нести первый руководитель»
- Думаю, что причины такого решения достаточно понятны. По сложившейся у нас практике, акимы и министры не участвуют напрямую в различных коррупционных переговорах и сделках, не подписывают собственноручно финансовые документы. В основном это происходит на уровне их заместителей, которые и оказываются в большинстве случаев на скамье подсудимых. Хотя все прекрасно понимают, что на самом деле все решения по финансам принимает первый руководитель. Обычно дела такого рода строятся на свидетельских показаниях, которые выглядят весьма сомнительно. И неудивительно, почему. Мы все прекрасно знаем, как работают наши правоохранительные органы. Нередко там сидят неквалифицированные специалисты, которые свой непрофессионализм прикрывают тем, что запугивают людей, и те начинают давать ложные показания друг на друга. Профессиональных следователей, к сожалению, очень мало. В итоге получается замкнутый круг. Понятно, что рано или поздно его нужно разорвать. Но не в той форме, которую инициирует Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции. Подобные инициативы способны сделать судебный процесс и следствие еще более туманными, а коррупционные процессы – еще более непрозрачными.
Ответственность, конечно, необходима, но еще раз повторюсь: в той форме, в какой предлагается ее внедрение сегодня, она вряд ли повысит прозрачность государственной службы. На мой взгляд, должны быть прописаны лимиты или границы – минимальные и максимальные суммы, которые то или иное ведомство может тратить на те или иные цели. Прописать это можно практически по всем расходам. Не знаю, есть ли сегодня в госорганах такая ограничительная таблица. Но судя по тому, что нередко элементарный набор инструментов закупается ими за огромные деньги, такой таблицы, скорее всего, нет. Или, скажем, можно посмотреть на суммы, которые расходуются госорганами на социологические исследования. Бюджет зачастую бывает завышен, поскольку уже включает в себя все коррупционные выплаты. Если бы была такая таблица, позволяющая контролировать затраты на каждую функцию в исследовании, то «лишние» расходы стали бы невозможными или были бы существенного ограничены.
Поэтому надо, прежде всего, работать с самим бюджетом, думать над тем, как сделать его более прозрачным. При этом полную финансовую ответственность за деятельность любого министерства или другого ведомства должен нести первый руководитель, и только он должен иметь право подписи. Заместитель может иметь право подписи только при отсутствии министра или акима.
Уразгали Сельтеев, политолог: «Рекомендации по уходу в отставку или снятию с поста должны приниматься на уровне советов по этике»
- В целом можно согласиться с мнением, что данная норма позволит повысить эффективность превентивных или профилактических мер по противодействию коррупции.
Во-первых, это в некоторой степени нейтрализует проблему командных перемещений и аффилированных кадровых назначений, направленных на намеренное установление влияния в конкретной сфере с целью извлечения финансовой выгоды и получения других преференций.
Во-вторых, как показывает практика, руководители госорганов часто перекладывают ответственность в финансовых вопросах на нижестоящий уровень, наделяя его соответствующим функционалом. К примеру, в некоторых акиматах для централизованного контроля создаются отдельные подразделения государственных закупок. В министерствах процессы распределения бюджета курируют ответственные секретари или вице-министры, которые, в свою очередь, координируют деятельность комитетов и департаментов. Понятно, что в такой ситуации на исполнителей может оказываться давление. Но именно они в итоге несут юридическую ответственность и попадают под прямой удар.
В-третьих, может повыситься уровень погруженности управленческих кадров во внутренние процессы. С их стороны усилится контроль над текущей деятельностью ведомства. Соответственно это может оказать влияние и на улучшение качества государственного менеджмента в целом.
Однако, с другой стороны, здесь заложены определенные риски. Данную норму кто-то может использовать для компрометации и дискредитации тех или иных лиц, особенно в ходе межэлитных противостояний. Речь идет об устранении неугодных или конкурентов через просчитанные «подставы».
Поэтому, скорее всего, рекомендации, касающиеся ухода в отставку или снятия с поста, должны приниматься на уровне решений советов по этике. Также эти вопросы должны регулироваться в рамках формирования политической культуры и новых политических традиций, когда действия чиновников определяются в том числе внутренними морально-этическими убеждениями и ориентирами.
