Время от времени в СМИ публикуются различные «рейтинги эффективности» глав регионов. Не секрет, что зачастую они носят субъективный и даже откровенно ангажированный характер. Кроме того, само понятие «эффективность» в таких случаях выглядит размытым и неконкретным. Мы попросили отечественных экспертов высказать свое мнение по этому поводу, адресовав им следующие вопросы:

1. Что следует понимать под эффективностью акимов?

2. Какие критерии должны быть главными при определении этой самой эффективности?

3. Исходя из этих критериев, кого бы вы отнесли к лидерам, а кого к аутсайдерам?

Кто дольше сидит в кресле, тот и «эффективнее»

Максим Казначеев, политолог:

1. Оценка эффективности работы местных исполнительных органов осложняется самой спецификой формирования бюрократического аппарата. Решения о назначении или отставке руководителей регионов принимает президент, тогда как население в этом процессе не участвует. Президент же руководствуется собственными субъективными представлениями о профессиональных качествах того или иного кандидата и зачастую обращает внимание больше на личную преданность, лояльность, нежели на степень профпригодности этих чиновников.

Поэтому говоря об эффективности акимов, мы должны сделать важное примечание: это эффективность, понимаемая как максимальное соответствие чиновника ожиданиям и установкам президента, а не населения. Если бы эти должности были выборными, то оценка эффективности определялась бы результатами участия в избирательных кампаниях.

В свою очередь, публикация различных рейтингов акимов используется президентской администрацией – в том числе и для психологического давления на них, повышения дисциплины. Через подобные вбросы удобно готовить общественное мнение и бюрократический аппарат к будущим ротациям чиновников.

2. Не существует некоего канонического набора критериев эффективности. Обычно каждая социологическая служба предлагает свой вариант оценки. При этом набор предлагаемых критериев достаточно широк, причем к ним могут быть отнесены как количественно измеряемые параметры, так и «неизмеряемые» навыки.

Определяющим критерием могли бы стать показатели социально-экономического развития территорий, вверенных тем или иным акимам. Однако в условиях Казахстана этот критерий недостаточно показателен – например, социально-экономические условия в регионах со значительной долей горнодобывающего сектора определяются внешнеэкономической конъюнктурой, а не действиями акиматов. Или, допустим, высокая доля малого и среднего бизнеса в структуре экономики Алматы сложилась исторически, и никакой заслуги местной власти в этом нет.

Поэтому не меньшее значение имеют личные качества акимов – лоббистские возможности в Ак-Орде, общий политический вес, способность находить компромисс с региональными элитами, разрешать форс-мажорные ситуации (например, резонансные трудовые конфликты) и многое другое. В конечном счете «выживаемость» акима на занимаемом посту определяется не столько социально-экономическими показателями, сколько позитивным восприятием со стороны президента, лояльностью функционеров в правительстве и президентской администрации.

3. Я бы предложил упростить подход к определению эффективности глав регионов: коль скоро мы говорим о слабо исчисляемых величинах (лояльность, влиятельность, обратная связь с элитами и населением и т.п.), то наиболее верным показателем, как бы это ни выглядело странным, будет срок нахождения чиновника на посту акима.

Средний «горизонт планирования» акима при назначении – около трех лет. Это срок, на который президент обычно выдает кредит доверия, тот кредит, который социологи обозначают в рейтингах как «перспективность» политика. Но этот кредит доверия глава региона должен постоянно подтверждать. И если чиновнику удается оставаться на своем посту более трех лет без нареканий со стороны президента, то мы уже можем говорить о его «эффективности» как бюрократа (необязательно как политика – поскольку работа с населением в сложившихся условиях для акима не является главным приоритетом).

Особняком стоят фигуры акимов Астаны и Алматы. Поскольку это ключевые города, то президент уделяет им повышенное внимание. А основными требованиями к акимам этих городов становятся исполнительность и лояльность к главе государства. Фактически часть функций акиматов в Астане и Алматы реализуется на центральном уровне (правительство, министерства, нацкомпании).

Исходя из срока пребывания на посту, а также из общего политического опыта, можно предложить следующий импровизированный рейтинг акимов:

Крымбек Кушербаев (Кызылординская обл.)

Асет Исекешев (г. Астана)

Бердибек Сапарбаев (Актюбинская обл.)

Даниал Ахметов (ВКО)

Бауыржан Байбек (г. Алматы)

Амандык Баталов (Алматинская обл.)

Карим Кокрекбаев (Жамбылская обл.)

Жансеит Туймебаев (ЮКО)

Булат Бакауов (Павлодарская обл.)

Алтай Кульгинов (ЗКО)

Архимед Мухамбетов (Костанайская обл.)

Нурлан Ногаев (Атырауская обл.)

Кумар Аксакалов (СКО)

Ералы Тугжанов (Мангистауская обл.)

Ерлан Кошанов (Карагандинская обл.)

Малик Мурзалин (Акмолинская обл.)

При этом надо подчеркнуть, что четыре последние позиции занимают недавно назначенные персоны, которые только входят в курс дел во вверенных регионах и еще никак не успели проявить себя. Применительно к ним первые объективные оценки появятся по прошествии «ста дней» их нахождения на этих постах.

Расстановка же других акимов, особенно в первой половине нашего импровизированного рейтинга, в общих чертах совпадает с результатами различных социологических служб, кроме показателей акима Алматы. Возможно, что это и есть та «статистическая погрешность», которая и позволяет коммерциализировать работу социологов.

Важен не просто результат, а понимание того, зачем была проделана работа...

Гульмира Илеуова, руководитель ОФ ЦСПИ «Стратегия»:

1. Прежде чем ответить на ваш вопрос, позволю напомнить определение эффективности (взято из Википедии): это соотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами.

Не думаю, что у наших акимов любого уровня есть необходимость в собственном определении эффективности. Однако, скорее всего, специфика может быть выявлена на уровне целеполагания, а именно из него вытекает разговор о результатах деятельности. То есть, что ставят во главу угла своей работы главы регионов? И, с другой стороны, что мы можем считать результатом их деятельности?

На недавно прошедшем в Алматы PR-форуме главным оценщиком работы органов власти (акимы, думаю, в этом плане не исключение) выступавшие почти единогласно назвали президента страны. При таком подходе ни мнение населения, ни ситуация в той или иной отрасли/регионе, ни положение дел в целом по стране, по существу, не берется в расчет. И понятно, что в этом случае затратность (использование ресурсов) – уже не столь важная составляющая уравнения. Основное – достичь результата (положительной оценки главы государства), а какой ценой – уже не столь важно.

Я отчасти соглашусь с подобной точкой зрения. Рейтинг акимов областей, который формирует президентская администрация, – важный инструмент управления, а мнение, которое сформируется у президента страны, в условиях назначаемости акимов оказывает прямое влияние на судьбу руководителя региона. Но при этом совсем исключать влияния местной специфики на деятельность акимов, я думаю, неправильно. Например, для регионов-реципиентов республиканского бюджета (а это многолюдные южные области со значительной долей населения, проживающего в сельской местности) крайне важными являются лоббистские возможности акимов, их способность «выбивать» у центра деньги на социальную сферу, поддержку инфраструктурных проектов. И понятно, что социальные выплаты всем нуждающимся группам, осуществляемые вовремя и в полном объеме, – это залог бесконфликтного развития области и дальнейшей успешной карьеры в качестве регионального управленца. А, например, в таком городе, как Алматы, у акима более сложные задачи – он должен активно работать с различными целевыми группами жителей, учитывая их разнообразные интересы, в том числе в вопросах развития городской среды, отстаивать интересы мегаполиса на республиканском уровне и т.д. Но и в первом, и во втором случаях социальная стабильность, отсутствие открытого противостояния между госорганами и жителями (помимо непосредственного отношения президента) являются важнейшими составляющими оценки эффективности работы того или иного акима.

2. Как я уже говорила ранее, для меня самым важным является вопрос целеполагания: не просто результат, а то, зачем была проделана работа. И здесь, конечно, возникают определенные сложности. Например, мы ежегодно проводим социологические исследования в разных регионах страны. И из года в год фиксируем практически одни и те же социальные проблемы – безработица, низкий уровень доходов, значительный рост цен и тарифов, неудовлетворенность медицинским обслуживанием и качеством образования, жилищные проблемы. Создается впечатление, что ничего не меняется. Но есть направления, в которых наши исследования показывают наличие позитивных изменений. Прежде всего, это касается благоустройства населенных пунктов, озеленения, поддержания чистоты и порядка. И население сообщает об удовлетворенности работой акиматов всех уровней в этом плане. В то же время другие социальные проблемы могут решаться в рамках общегосударственных программ. Но ведь население обычно не заморачивается вопросом, с чьей именно работой оно должно связывать решение своих проблем. Взять, например, программу газификации населенных пунктов. Я думаю, что жители тех регионов, куда газ уже подведен, просто рады новому качеству жизни. Вероятно, эта радость скажется на общем показателе социального самочувствия населения области. При этом рейтинг удовлетворенности работой акима, возможно, повысится, но необязательно.

3. Рейтинги, которые у нас предлагаются в открытом доступе, чаще всего строятся на экспертных оценках с использованием каких-то определенных показателей. Я же в своих ответах на первые два вопроса в большей степени опиралась на результаты, полученные в ходе изучения мнений населения. Так вот, при сравнении двух этих списков обращает на себя внимание следующее. Один и тот же аким может занимать высокое место в «экспертном» рейтинг-листе и гораздо более низкое в «народном». Почему? Эксперты оценивают глав регионов по их «весу» в столичных коридорах и приходят к выводу о высоком уровне влиятельности, например, градоначальников Алматы и Астаны. Но поскольку в этих городах уровень социальных притязаний местных жителей выше, а оценки жестче, чем в областях, то по результатам опросов населения те же акимы Алматы и Астаны являются уже далеко не лидерами.

К сожалению, не имею возможности комментировать наши данные конкретно по персоналиям, но в целом степень удовлетворенности акимами, согласно результатам наших исследований, варьируется в пределах 50-56% и сопоставима с оценками, которые получают такие органы власти, как правительство и парламент.

Рейтинги должны коррелироваться с результатами соцопросам

Чингиз Лепсибаев, президент ОФ Eurasian Expert Council:

1. На мой субъективный взгляд, эффективность акима как управленца и главного менеджера региона заключается в том, чтобы результатами своей деятельности оправдать ожидания двух ключевых групп – населения, проживающего на вверенной ему территории, и высшего политического руководства страны.

Позволю себе высказать мнение, что чаще всего рейтинги глав регионов составляются для второй категории, а мнение населения и его ощущения от качества работы акима во внимание не принимается.

Проистекает это от того, что акимы назначаются сверху и весьма слабо контролируются как маслихатами, так и судебной властью. Соответственно их могут поощрить или отправить в отставку не граждане, а вышестоящие руководители. Последние и оценивают работу глав регионов. Отчеты же акимов перед населением будут носить формальный характер до тех пор, пока их не начнут избирать.

2. Наиглавнейший критерий – это степень удовлетворенности жителей данной административно-территориальной единицы состоянием текущих дел. Если говорить о составляющих, то это способность акима как управленца находить баланс и возможности для привлечения средств (трансферты из вышестоящих бюджетов и инвестиции), а также создавать условия для ведения бизнеса. Про поддержание в нормальном состоянии инфраструктуры и «социалки» я не говорю, поскольку это является базовым требованием.

Если в течение года-двух в муниципию любого уровня или в регион не вкладываются средства, если люди уезжают, если падает уровень медицины и качество образования, если за пределами города, района или области о руководителе региона пишут только издевательские статьи, значит, это не управленец, и ему пора уходить. К сожалению, у нас зачастую такие господа не увольняются, а оказываются в других местах, где продолжают свою разрушительную деятельность.

3. Считаю, что после последних кадровых перестановок ситуация стала намного интересней. Сейчас перед областными руководителями остро стоят вызовы, которых не было с начала 2000-х годов. Республиканский бюджет значительно просел из-за падения цен на энергоносители и низкой эффективности ряда национальных компаний. Каждый руководитель сейчас должен задуматься о необходимости повышения уровня конкурентоспособности руководимой им административной единицы в условиях сжатия бюджетов, поиска возможностей по привлечению внешних средств и расширения налогооблагаемой базы.

Из корпуса областных руководителей можно выделить акимов Астаны и Алматы за интересные проекты. Также выделяются руководители Кызылординской и Актюбинской областей. Недавно назначенные акимы еще только входят в курс дел, а остальные реализуют типичные для своих регионов программы.

Можно утверждать, что на местном уровне сейчас нет проектов, которые бы концептуально отличались от того, что делается в других регионах. Вся идеология и стратегия разрабатывается в Астане, а на местах не хотят или не могут перейти к проектному менеджменту, который позволил бы вывести регион в лидеры даже не страны, а, к примеру, Центральной Азии. Этот вывод основан на сравнительном анализе программ развития территорий, которые по целеполаганию и инструментарию практически одинаковы во всех областях.

А еще я считаю, что рейтинги должны хоть как-то коррелироваться с результатами социологических опросов граждан, а также мнением экспертов.