"Где строгой стройности структура, там порядок и дисциплина" - этот постулат точно определяет смысл законодательного процесса и его конечную цель. Придавая особую значимость этому процессу, обратимся к первоисточникам.
В 1815 году английский ученый Бентан опубликовал труд "Тактика законодательного собрания", в котором он писал: "Тактика политических собраний есть наука, которая учит вести собрания к цели их учреждения, посредством соблюдения порядка в их действиях. Искусство законодателя ограничивается устранением всего могущего вредить свободному и планомерному выполнению их функции. Польза и вред, приносимые собранием, зависят от двух главных условий. Наиболее существенное и влиятельное из них - это состав собраний, затем его способ действий…". А спустя ровно сто лет, в 1915-м, был обнародован труд американского общественного деятеля Генри М. Роберта "Правила парламентской культуры", где сказано: "крайне важно, чтобы каждый почтенный общественный орган действовал на основе порядка благопристойности и единообразия". Эти мысли, а также многолетняя история парламентаризма в цивилизованных странах свидетельствуют о том, какое огромное значение придается там конституционно-правовой роли регламента в ежедневной работе законодательного органа.
Конституция Республики Казахстан установила общую последовательность парламентских процедур, а конкретизация должна быть прописана в регламентах. Именно это является ключевым приоритетом законодательной деятельности депутатов. Исследователи не раз отмечали случаи несоблюдения депутатами своей "внутренней конституции". Между тем закон должен обладать высоким качеством не только по содержанию, но и по форме его принятия.
Регламент - это парламентский процессуальный кодекс. В нем точно, детально, с описанием действующих механизмов, строго нормативно должны быть заложены все стадии законодательного процесса и иные функции парламента и его палат.
Аналитики законотворческого процесса иногда приходят в шок от незнания депутатами ими же принятого основополагающего правового акта - регламента. Более того, в действующем регламенте, например, нижней палаты - мажилиса - есть нормы, противоречащие Конституции и законам РК. Специалисты в области парламентского права не раз отмечали то, как депутаты сворачивают прения как по времени, так и по содержанию, тем самым лишая других народных избранников права выступить. В результате наспех высказанные мнения без обоснования и без тщательного обсуждения "оформляются в законопроект".
Понятия "законодательный процесс" и "законотворческий процесс" в практике парламентариев обычно употребляются равнозначно, хотя это не одно и то же. Законодательный процесс - это процедура принятия закона, а процедура - это официальный порядок, процесс последовательной деятельности. Законотворческий же процесс представляется более широким понятием - он не ограничивается принятием закона, а начинается с законодательного предложения субъекта законодательной инициативы, мониторинга законов с последующим внесением изменений и дополнений…
С учетом предыдущего негативного опыта особое значение в ныне действующей Конституции уделено условиям и порядку проведения заседаний парламента и его палат, формирования органов его деятельности, а также осуществления полномочий депутатов и должностных лиц. Пункт 8 статьи 57 Конституции: "принимает регламент своей деятельности…". Подпункт 4 пункта 3 статьи 58: "… обеспечивают соблюдение регламента деятельности палат". Пункт 8 статьи 58: "… выполняют другие обязанности, возлагаемые на них регламентом Парламента". Пункт 6 статьи 59: "… в случаях, предусмотренных регламентами…". Пункт 8 статьи 62: "Порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликование законодательных и иных нормативно-правовых актов Республики регламентируется специальным законом и регламентами Парламента и его Палат".
Хотелось бы обратить особое внимание народных избранников на следующую норму конституционного закона "О парламенте и статусе его депутатов". "Всякое заседание парламента, которое… проводится без соблюдения установленных регламентами условий и процедур, является незаконным. Акты, принятые таким собранием, недействительны". Данная норма, на наш взгляд, требует своего развития и детализации в регламентах. Кем должно быть установлено нарушение условий и процедур? Кто вправе признать акты недействительными? Но в любом случае законодательный процесс должен быть строго нормативен, депутаты обязаны знать и понимать правовую форму регламентов и беспрекословно их соблюдать. Что же касается уточнения и детализации регламентов, то это можно провести без непосредственного вторжения в Конституцию.
Еще один немаловажный вопрос связан с толкованием статуса парламента. По Конституции, он обладает статусом высшего представительного органа, но понятийного определения нет. Полагаем, что депутаты могли бы обратиться в Конституционный совет за толкованием. Вместе с тем понятийное содержание "представительного органа" и "законодательного органа" различно.
Первоначальная и основная природа представительства - это выражение воли и интересов народа в форме открытого и публичного обсуждения важнейших вопросов жизни общества, государства на отдельных заседаниях парламента и его палат. Народ обладает правом знать, насколько адекватно его интересы представлены в представительном органе государственной власти. Открытость и доступность высшего представительного органа власти в лице парламента реализуется прежде всего через размещение на официальном сайте стенограмм пленарных заседаний, заседаний комитетов и рабочих групп, а также итогов голосования. Причем поименно. Тогда общество будет информировано о степени активности депутата, о его профессиональном уровне и гражданской позиции.
С переходом на пропорциональную систему выборов в нижней палате должен быть только один вид депутатских объединений - фракция, которой следует посвятить отдельную главу в регламенте мажилиса. Необходимо систематизировать права и обязанности фракции, прописать такие нормы, как основания для ее создания и прекращения деятельности, предоставление равных условий представителям всех фракций для выступлений на заседаниях, право на занятие выборных должностей и т.д.
Или взять такой момент. В регламентах используется термин "концептуально", который часто применяется и на пленарных заседаниях. Но понятийной определенности нет. Каждый член парламента понимает и применяет этот термин так, как ему удобно, что категорически недопустимо в законодательном процессе. В то же время депутаты, видимо, находятся в неведении относительно постановления Конституционного Совета, в котором говорится: "при рассмотрении проекта закона на пленарных заседаниях мажилиса, а затем сената в него могут быть внесены изменения и дополнения, предложенные постоянными комитетами и депутатами каждой из палат. Нормы Конституции, регламентирующие законодательный процесс в парламенте, не устанавливают объемы и пределы поправок, вносимых палатами в рассматриваемый законопроект".
Можно привести и другие примеры, свидетельствующие о наличии множества проблем в законодательном процессе, но не будем открывать "ящик Пандоры" и остановимся лишь на еще одном. Речь идет об очередной понятийной неопределенности, и касается она такой процедуры, как чтения законопроекта. Сколько их может быть? В чем правовой смысл нескольких чтений? В одном из регламентов есть даже такая норма "…провести при необходимости последующие чтения". Правовой смысл "необходимости" остается загадкой, что крайне недопустимо в законодательном процессе, который должен проходить особые логические стадии, а язык должен быть понятным, кратким и ни в коем случае не двусмысленным. Между чтениями должен быть определенный временной промежуток, то есть очередное чтение должно проходить не ранее следующего официального заседания. Институт нескольких чтений создает условия для принятия стабильных законов.
Действенность закона связана со знанием и правильным применением правил, приемов, средств юридической техники с четким соблюдением законодательных процедур. Юридическая техника - это "правовые флажки", за которые не следует заходить. Обязательные требования: логическая последовательность, отсутствие противоречий, краткость, ясность, понятийная однозначность, минимум отсылочных норм…
За два десятилетия деятельности казахстанского парламента накоплен определенный опыт организации деятельности представительного органа, который требует тщательного изучения и обобщения. Совершенствование законодательного процесса - обязанность депутатов и настоятельное требование к современному состоянию парламента.
Мурат РАЕВ,
Республиканское гражданское движение
"За правовой Казахстан"
