О парламенте и его депутатах говорят и пишут много. Большей частью в негативном ключе. Избиратели возмущаются, эксперты подвергают критике, общество уже отчаялось ждать от них оценки резонансных событий. Хотя именно депутаты призваны выражать волю и интересы народа в высшем представительном органе республики, каковым и является парламент.
Впрочем, как показывает анализ его деятельности, депутаты в большинстве своем считают, что единственной их обязанностью является рассмотрение и принятие законов. Такое понимание в сознание парламентариев внедрила исполнительная власть. В итоге закрепленное в Конституции РК положение, гласящее, что "парламент является высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательные функции", в первой своей части фактически не реализуется. Он перестал быть реально представительным органом, а отсюда его несамостоятельность, зависимое положение в иерархии государственной власти, прямое или косвенное подчинение одной политической партии.
Правовым механизмом политической конкуренции является избирательное законодательство. Оно в Казахстане далеко от совершенства, но существующую власть вполне устраивает. И это понятно, ведь если выборы будут действительно справедливыми, то появится реальный контроль над исполнительной властью. А оно ей надо?
Народ вручил парламентариям три инструмента: представлять его интересы и волю, принимать законы, контролировать их исполнение. И как же депутаты пользуются ими?
Представительный механизм реализуется через депутатские запросы, парламентские слушания, "правительственные часы", встречи с избирателями.
Депутатский запрос имеет высокий правовой статус, выражающий не просьбу и пожелание к должностному лицу, а требование. К сожалению, уровень подготовки запросов зачастую крайне слабый, они юридически не аргументированы, соответственно и ответы на них такие же. Введение в практику публичных обсуждений запросов на заседаниях палат придало бы им значимость, активизировало бы депутатов, повысило бы ответственность должностных лиц, представляющих ответы. Казалось бы, просто, но депутаты не используют этот инструмент.
Парламентские слушания - еще одно эффективное орудие представительной власти. Основная их цель - привлечь максимум общественного внимания к социально значимым проблемам. Однако, к сожалению, участниками таких слушаний, как правило, являются только сами депутаты, представители властных структур и аффилированные общественные организации. Тогда как лидерам НПО, независимым ученым, аналитикам, экспертам, специалистам, имеющим мнения, отличные от официального, доступ к участию в парламентских слушаниях ограничен. А об участии простых граждан депутаты даже не задумываются.
Правительственный час - время, отведенное на общение депутатов с членами кабмина. Последние являются профессионалами в своих сферах, и к встречам с ними надо серьезно готовиться: провести анализ прежних выступлений должностных лиц, изучить экспертные мнения, получить отчеты и расчеты от правительственных структур, "промониторить" соответствующие законы. Но поскольку этого не происходит, правительственный час нередко превращается в лекцию по правовому или экономическому всеобучу, где депутаты выступают в качестве слушателей.
Теперь о встречах с избирателями, что является одним из видов народного контроля и возможностью оценить эффективность работы конкретного депутата. На самом же деле парламентарии, выезжая в регионы, обычно превращаются в пропагандистов, разъясняющих общую политику партии и государства. Но разве этим должны заниматься народные избранники? Разве допустимо, чтобы депутаты, призванные выступать от имени народа, избегали предметного разговора по вопросам, волнующим избирателей?
А может, они проявляют активную гражданскую позицию при осуществлении законотворческой деятельности, которую многие из них считают своей единственной обязанностью? Однако действительность свидетельствует об обратном.
Согласно Конституции депутаты обладают правом законодательной инициативы, но на практике реализовать это право крайне сложно, так как любой законопроект в той или иной мере затрагивает доходную либо расходную часть республиканского бюджета. А в таких случаях, по той же Конституции, обязательно необходимы положительные заключения правительства. В итоге законодательная инициатива депутатов ограничивается отдельными незначительными поправками в законопроекты, предлагаемые правительством, причем эти поправки опять же должны быть с ним согласованы.
При рассмотрении законов, касающихся формирования и расходования республиканского бюджета, депутаты не располагают точными расчетами. Ответы членов правительства на их вопросы неконкретны и размыты. Вот и приходится парламентариям принимать на веру все, что они говорят. Усугубляет ситуацию и отсутствие у депутатов права контролировать исполнение ими же принятого бюджета. Парадокс: каждая палата назначает трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, но не имеет права дать поручение проверить реализацию какой-либо бюджетной программы.
Отчет об исполнении бюджета рассматривается вначале в мажилисе, затем в сенате, после чего выносится на совместное заседание палат и утверждается постановлением парламента. Чем вызвана столь сложная процедура, сказать трудно. К тому же в постановлении парламента нет четких, аргументированных правовых формулировок, которые бы отражали исполнение или неисполнение Закона РК о бюджете. Оно никого и ни к чему не обязывает, правительство или отдельные должностные лица не несут политическую или юридическую ответственность за неисполнение закона о бюджете. А в это время данные Счетного комитета и правоохранительных органов свидетельствуют о миллиардных потерях средств, выделяемых из госказны. Видимо, слова президента страны "Тем, кто будет воровать эти деньги, головы будем отрывать!" не дошли до адресатов.
Утверждение о контрольных функциях парламента не более чем декларация. К примеру, в Конституции есть норма, касающаяся заслушивания членов правительства по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания депутаты вправе принять большинством голосов обращение к президенту РК об освобождении от должности члена правительства в случае неисполнения законов. Однако за семнадцать лет действия Конституции депутаты так и не удосужились определить механизмы выявления фактов неисполнения законов членами правительства. Поистине, ничто так не истощает и не разрушает Конституцию, как длительное бездействие ее принципов и норм.
Ограничение в законодательной инициативе депутатов, о котором говорилось выше (обязательное наличие положительных заключений правительства применительно к законопроектам, предусматривающим сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов), не лишает их права вносить изменения и дополнения в законы вне указанного правового поля. В частности, речь идет о конституционном законе "О Парламенте и статусе его депутатов", принятом еще в прошлом веке (1995 г.) За семнадцать лет его действия количество депутатов только в мажилисе увеличилось до ста семи. А норма, касающаяся количества постоянных комитетов (не больше семи), действует до сих пор. Изменение этой нормы находится в непосредственной компетенции депутатов. Между тем создание самостоятельных постоянных комитетов по контролю за республиканским бюджетом, антикоррупционному законодательству, по правам человека положительно отразилось бы на законотворческой и правоприменительной практике.
Еще одна важная, но по сей день не решаемая парламентом проблема - это инвентаризация действующего законодательства, которое полно противоречий, отсылочных норм и в котором отсутствует системная связь подзаконных актов. На крайне неудовлетворительном уровне находится экспертно-аналитическое сопровождение законопроектов. Научный потенциал депутатами не востребован, в результате чего они становятся заложниками информации, предоставляемой правительством. К сожалению, для постоянного мониторинга законов у парламента нет соответствующих институтов.
Полагаем, что фактором, стимулирующим законотворчество, стала бы практика заслушиваний в начале каждой сессии доклада министра юстиции о состоянии законодательства, а под занавес каждой сессии - доклада генерального прокурора о состоянии законности и правопорядка в стране.
Полномочия парламента неадекватны динамичным процессам, происходящим в обществе. Аксиома, гласящая, что представительные функции первичны, а не второстепенны, депутатами не воспринимается. У властей предержащих тоже нет четкого понимания того, что институт парламентаризма, в отличие от исполнительной и судебной ветвей, обеспечивает единство народного представительства. А законотворческая деятельность - это прежде всего совестливый разум, профессионализм и умение убедительно излагать свои мысли.
Настоящий парламентаризм в Казахстане возможен при сочетании реальных полномочий высшего представительного и единственного законодательного органа с контрольными полномочиями и реальной конкуренцией политических партий на началах равноправия. К сожалению, действующая избирательная система не стимулирует депутатов к активной гражданской позиции. Настоящий парламентаризм - мощный и эффективный инструмент в борьбе со всесилием коррупции, но он не востребован. Очевидно, что от теоретических рассуждений о статусе парламента и его депутатов необходимо перейти к предоставлению им реальных и действенных полномочий.
Мурат РАЕВ,
Республиканское гражданское движение
"За правовой Казахстан"
