Систему школьного обучения, сложившуюся в Казахстане, сегодня не критикуют разве что самые ленивые. Предлагаются и «рецепты лечения», в том числе такие, как создание отдельного Министерства просвещения, которое бы сосредоточилось исключительно на среднем образовании, передача ему от местных органов власти «кураторства» над школами… Насколько адекватны подобные шаги, приведут ли они к искомому результату? Поделиться своими мнениями на сей счет мы и попросили наших экспертов.
Жаксылык Сабитов, историк, политолог: «Все эти «слияния-поглощения-разделения» не дадут желаемого эффекта»
- Среди обывателей зачастую встречается вера в «волшебную палочку» - что, мол, копившиеся десятилетиями сложные проблемы можно решить каким-то простым путем. Одним из примеров такого заблуждения и является предлагаемый вариант разделения МОН РК на два новых министерства. Хотя, как мне кажется, это как раз тот случай, когда от перемены мест слагаемых сумма не изменится.
Вспомните историю. В 1992-1996 годах у нас было отдельное Министерство науки и новых технологий. В 1996-1999 годах - Министерство науки, совмещенное с Академией наук РК. В 1999 году - Министерство науки и высшего образования. Затем произошла реорганизация двух ведомств (Министерство здравоохранения, образования и спорта и Министерство науки и высшего образования), в результате чего появилось новое Министерство образования и науки, существующее по сей день. Но, как мы могли убедиться за все эти годы, наличие отдельного министерства никак не способствовало развитию науки. И, судя по моему скромному опыту взаимоотношений с государством, проблема в следующем.
Условно говоря, государство управляется 1500 руководителями среднего звена (начальники управлений, департаментов, отделов и т.д.), которые неизвестны внешним акторам. Именно они готовят решения, положения и приказы, поступающие потом на подпись министрам, премьер-министру и президенту. Последние, по сути, лишь определяют траекторию и рамки развития, но не влияют на сам «двигатель». А тот, разумеется, не станет мощнее только от смены людей, подписывающих нормативно-правовые акты, или от деления министерства на два новых. Костяк ведь останется прежним. Особенно это было видно на примере реорганизаций 1990-х годов, когда науку перекидывали из одного ведомства в другое, но качество управления ею не изменилось.
Поэтому уже давно назрела необходимость реформы государственного аппарата, а именно сокращения количества чиновников, как минимум, в два раза. При этом оставшимся стоит повысить заработную плату, к примеру, до уровня вице-министров. Такое решение, конечно, не сразу принесет плоды, но со временем приведет к тому, что на государственные должности начнут претендовать люди с высоким уровнем человеческого капитала. К слову, в научно-исследовательских и опытно-конструкторских работах в Казахстане, по данным Комитета по статистике, сегодня задействовано более 7000 ученых, имеющих научные степени, но лишь около 10% из них можно назвать по-настоящему сильными специалистами с высокими наукометрическими показателями.
Не так давно мы анализировали распределение финансирования и количество статей в базе данных Web of Science в 2015-2017 годах. Оказалось, что наши ученые тратили в среднем 100 млн. тенге на размещение одной нормальной научной статьи в престижных журналах, входящих в данную систему. Причем такие публикации имел лишь один из трех финансируемых проектов. Сейчас, правда, Казахстан взял курс на повышение эффективности науки за счет жестких наукометрических показателей. Надеюсь, благодаря этой политике года через три мы сможем увидеть первые результаты в виде сокращения «средней стоимости» научной статьи в 3-5 раз по сравнению с 2015-2017 годами.
К тому же надо понимать, что МОН не контролирует всю науку Казахстана. Многие ведомства имеют свои отдельные бюджеты на эти цели. К примеру, из 54,8 млрд. тенге программно-целевого финансирования (ПЦФ) научных организаций в 2021 году лишь 15,6 млрд. тенге относятся к МОН РК. Одно только Министерство сельского хозяйства имеет больший бюджет ПЦФ - 16,2 млрд. тенге... А если включить сюда еще и государственные органы, которые будут получать грантовое финансирование в 2021 году, то окажется, что бюджеты на науку, помимо МОН РК, имеют еще десять министерств и одно агентство.
Что касается казахстанских школ, то и они сами, и управления образования с 2021 года и так будут переподчинены МОН РК. Этот шаг позволит сократить разрыв между разными регионами страны в уровнях знаний школьников. Как показало исследование PISA-2015 (международная программа по оценке образовательных достижений учащихся – прим. ред.), разница между областями Казахстана варьировалась в пределах 70-90 баллов, что говорит о большой степени разнородности нашего среднего образования (как будто эти регионы представляют разные страны). Кстати, аналогичный разрыв наблюдался и по итогам PISA-2018.
То есть, да, централизация этой сферы может способствовать унификации школьного образования, повышению его качества в «слабых регионах» и в целом росту показателей по стране. Но вот что касается конкретно создания нового министерства просвещения, то я довольно скептически отношусь к инициативам такого характера, предполагающим «косметические» изменения. Без реальной реформы государственной службы и повышения заработных плат госслужащих до уровня средних по рынку все эти «слияния-поглощения-разделения», на мой взгляд, не дадут желаемого эффекта.
Нурмухаммед Досыбаев, руководитель центра анализа проблем образования ProBilim Analytics: «Давно пора переходить от вертикального контроля к общественному»
- В целом я согласен с мнением, что МОН РК пора разделить на два отдельных министерства, и даже писал по этому поводу обращение на имя президента страны накануне заседания НСОД, посвященного вопросам образования и науки. Такое решение позволит одному ведомству сфокусироваться на деятельности вузов и вопросах науки, а другому – взять на себя прямую ответственность за качество дошкольного, среднего и профессионально-технического образования.
Разумеется, только реорганизации и переподчинения системы школьного обучения центру будет явно недостаточно для повышения его качества. Тут необходимо добиться, и это главная задача, эффективного управления школами в современных условиях. Как это можно сделать? За примерами далеко ходить не надо - достаточно изучить опыт казахстанских учебных заведений, которые показывают наилучшие результаты по уровню знаний учащихся, и внедрить аналогичную систему во всех общеобразовательных школах страны. Это «Назарбаев интеллектуальные школы», Республиканская физико-математическая школа, лицеи «Білім-Инновация» (бывшие казахско-турецкие), ряд частных и международных школ. Иначе говоря, все те, которые имеют автономность и соответственно возможность и обязанность выстраивать у себя продуктивное управление, а также несут прямую ответственность перед своими стейкхолдерами за качество предоставляемых услуг.
Ведь в чем проблема большинства государственных школ? В том, что в их управлении до сих пор отсутствуют общественные и рыночные механизмы контроля, оценки и проверки. Неважно, плохие или хорошие, они все равно продолжат существовать, поскольку напрямую поддерживаются госорганами. Им все сходит с рук. В отличие от тех же частных школ, у них нет экономических стимулов для развития и конкуренции, нет закрепленной формы ответственности за качество обучения. А все потому, что госорганами в лице МОН РК и акиматов были изначально неправильно расставлены приоритеты и нарушен баланс системы противовесов. Только они сами все регулируют, оценивают, проверяют, финансируют, готовят и переподготавливают для школ педагогические кадры, предоставляют образовательные услуги.
Похожая ситуация с госуниверситетами – вне зависимости от того, есть у них хорошие достижения или нет, они и дальше будут финансироваться государством. Хотя в тех же рейтингах Национальной палаты предпринимателей «Атамекен» по качеству образования и степени удовлетворенности работодателей они даже в первую десятку не попадают. Как правило, там лидируют именно частные вузы. При этом и МОН РК, и сами госвузы любят хвастать своими позициями в зарубежных рейтингах. Скажем, КазНУ им. аль-Фараби недавно заявил, что вошел в топ-210 лучших вузов мира из 800 в международном рейтинге QS «World University Rankings». А какой в этом толк, если, согласно анализу НПП, качество знаний выпускаемых им специалистов элементарно не отвечает требованиям отечественных работодателей? В конце концов, главная задача вузов - готовить человеческий капитал для казахстанского рынка труда, а не стремиться попасть в международные рейтинги, которые составляются по критериям, не отвечающим потребностям отечественной экономики.
В чем преимущество автономных и частных школ перед государственными, находящимися в зоне ответственности местных исполнительных органов? В том, что они не подчиняются ни акиматам, ни министерству, хотя их деятельность регулируется соответствующими нормативно-правовыми документами. То есть, они тоже получают лицензии, организуют учебный процесс в соответствии с требованиями, принятыми на национальном уровне, соблюдают установленные нормативы при строительстве своих зданий, оснащении кабинетов и т.д. Но у них более рыночные механизмы контроля, чем у государственных школ. Соответственно и качество знаний, которые они дают своим ученикам, гораздо выше. Иначе в них просто не было бы смысла: родители не будут тратить деньги на слабое образование – такое, которое их дети могут бесплатно получить в обычных школах.
Мне всегда импонировала система управления в американских и английских государственных школах, где общественным советам попечителей предоставлены реальные полномочия и рычаги влияния, им подотчетны даже директора. Самое интересное, что в их состав не так-то просто попасть. Кандидат должен соответствовать множеству требований: к примеру, не иметь конфликта интереса с данной организацией, никаких родственных и личных связей с ее персоналом, а если это бизнесмен, то не принимать участие ни в каких тендерах, относящихся к этой школе, и т.д. Более того, каждый из них должен сдавать декларацию о доходах, подписывать документы, согласно которым он будет нести ответственность перед законом за свою, казалось бы, добровольную общественную деятельность. Несмотря на все это, люди стремятся туда, поскольку хотят принести пользу обществу.
В наших же школах попечительские советы – просто красивая обертка. Они не принимают никаких сколько-нибудь значимых решений, ни на что не влияют, не имеют возможности снимать или назначать директоров. А значит, очень важно повысить их статус, наделить реальными полномочиями. И контролироваться они должны обществом, а не государственными органами. Последние просто не в состоянии объять необъятное, поэтому любой контроль с их стороны превращается в формальность. И именно в этом я вижу одну из главных причин низкого качества отечественного образования.
Посудите сами. Сегодня в нашей стране функционируют более семи тысяч школ. А представьте, сколько там недовольных учеников, родителей, педагогов… И все свои жалобы они вынуждены направлять в высшие инстанции, в том числе в акиматы и министерство, поскольку внутри школы при существующей системе решить их невозможно. Как следствие, курирующие эту сферу чиновники всех уровней, от простого специалиста отдела до самого министра, вынуждены разбираться с такими сигналами, отвечать на многочисленные письма, жалобы и запросы – вместо того, чтобы заниматься решением системных проблем.
Иначе говоря, в сфере образования давно пора перейти от вертикального контроля к общественному, чтобы она была подотчетна не государству, а гражданскому обществу. Все-таки государственные школы – это общественные институты, призванные играть огромную социальную роль. Соответственно управлять ими через те же попечительские советы должны активные члены местных сообществ. Это могут быть бывшие выпускники, педагоги-ветераны, родители, сотрудники школы, представители учредителя, опытные профессионалы и т.д. Главное – чтобы этих людей делегировало само общество, чтобы они отбирались на конкурсной основе и чтобы были исключены даже малейшие возможности возникновения конфликта интересов, который может повлиять на принимаемые советом решения. Человек, вошедший в его состав, должен четко осознавать, что здесь он не заработает ни копейки, что его деятельность заточена исключительно на благо интересов общества. Многие скажут: мол, на такие условия никто не согласится. Но это ошибочное мнение. В действительности людей с активной гражданской позицией у нас очень много
И только тогда, когда сфера образования будет подотчетна обществу, а не госорганам, она начнет выходить на качественно иной уровень. У каждого родителя появится возможность адресовать свои вопросы не «в никуда», а напрямую тем, кто сможет рассмотреть их на ближайшем заседании, вынести соответствующие решения, опубликовать в открытом доступе и проконтролировать их исполнение. И даже директор школы будет обязан отчитываться в первую очередь перед попечительским советом, поскольку последний представляет интересы общества.
Вот в такой четкой и прозрачной системе нуждается вся сфера образования. А если мы будем бесконечно создавать ее видимость, то ничего и никогда не изменим.
Роза Садыкова, председатель Республиканской ассоциации частных организаций образования: «В условиях дефицита бюджета ломать структуру управления нецелесообразно»
- Объективно разделение МОН на два министерства имеет значительные преимущества перед ныне существующей системой управления, которая действительно перегружена, поскольку включает все уровни образования от детсада до аспирантуры, а еще науку. Уход от «многовекторности» даст возможность каждому из новых ведомств сосредоточиться на своем профильном направлении и соответственно более успешно работать связанные с ним задачи.
В частности, создание Министерства науки и высшего образования позволит наладить более тесную связь вузов и НИИ с реальным сектором экономики. А с появлением Министерства просвещения, надеюсь, будет больше внимания уделяться работе школ, вопросам дошкольного и дополнительного образования. Впрочем, даже если такое разделение случится, то эффективность деятельности того или иного ведомства во многом будет зависеть от профессионализма, компетентности и организаторских качеств его руководителей.
При этом могут возникнуть следующие вопросы:
В ведение какого министерства должно быть передано техническое и профессиональное образование? Опыт показывает, что существующая система управления организациями ТиПО носит формальный характер и не способствует повышению в них качества обучения.
Будут ли новые министерства обеспечены качественными кадрами, хорошо знающими специфику каждой ступени образования?
При разделении неизбежно возникнет разрыв - как информационный, так и в плане координации действий, что может привести к появлению некой пропасти между средним и высшим образованием. Как этого избежать?
Если мы пойдем по пути разделения, то частные организации образования могут быть задвинуты в отдельную категорию (структуру). А значит, гораздо легче будет найти формальные признаки для того, чтобы отрезать их от финансирования. Не случится ли этого?
Как известно, подобное разделение относительно недавно произошло в России. Министерство просвещения там теперь осуществляет государственную политику в сфере общего и среднего образования, а Министерство науки и высшего образования — в сфере научной и инновационной деятельности. Для столь огромной страны такая реорганизация однозначно была необходимой.
Что касается Казахстана, то, исходя из вышесказанного и с учетом затянувшегося карантина, я пока не вижу надобности в создании еще одного министерства. Сегодня куда важнее сейчас сосредоточиться на содержании всех уровней образования, выходить на более высокий уровень, в том числе в части цифровизации. Понятно, что на все это требуются средства, а их нет… Подушевое финансирование, увы, не учитывает все необходимые расходы. Поэтому в условиях дефицита бюджетных средств ломать структуру управления, считаю, нецелесообразно.
