Недавно на площадке аналитической группы КИПР состоялось экспертное обсуждение весьма любопытного документа «Стратегия развития Алматы до 2050 года», несколько неожиданно вынырнувшего из недр городского акимата. Следует отметить, что он вызвал неоднозначную реакцию общественности. Мы попросили высказать свое видение по этому поводу одного из участников обсуждения, ведущего научного сотрудника Института экономики КН МОН РК Ильдара Дауранова.   

- Каково ваше общее отношение к этому документу? Он актуален или нет?

- Отношение к проекту «Стратегии развития Алматы до 2050 года» (в дальнейшем просто стратегия) сложилось действительно неоднозначное. Сам факт появления этого документа, как и его широкое обсуждение экспертным сообществом нашего города, в состав которого вошли представители различных сфер и разных возрастных групп, является положительным моментом. Он как лакмусовая бумажка отчетливо выявил серьезные методические и организационные просчеты, которые допускаются при разработке подобных документов. И с этой точки зрения мое отношение к нему позитивное. А вот относительно его содержания, организационно-правового статуса возникает много вопросов. 

- На ваш взгляд, насколько предлагаемая стратегия отражает непростые, но реальные проблемы, которыми озабочены сегодняшние жители Алматы?  

- Проблемы, изложенные в ней, являются актуальными и в то же время общеизвестными. При этом следует отметить, что  механизмы, которые будут использованы для их решения в долгосрочной перспективе, обозначены недостаточно четко или вообще не нашли своего отражения.

- Во время дискуссии на площадке аналитической группы КИПР прозвучала мысль, что рассматриваемая стратегия не является элементом системы государственного планирования. Каково ваше отношение в такой постановке вопроса?

- Чтобы дать обоснованный ответ на этот вопрос, необходимо провести элементарный  анализ действующей институционально-правовой базы в области государственного планирования. Есть постановление правительства РК от 29 ноября 2017 года № 790  «Об утверждении системы государственного планирования в Республике Казахстан». В нем указан исчерпывающий перечень документов, которые «представляют собой целостную систему, где необходимость и правомерность разработки документов нижестоящего уровня вытекают из документов, стоящих на уровне выше, а разработка, реализация, мониторинг, оценка и контроль документов, стоящих на уровне выше, осуществляются на основе документов нижестоящих уровней». В этот перечень входят:

1) Стратегия развития Казахстана до 2050 года;

2) Стратегический план развития Республики Казахстан до 10 лет включительно, Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны;

3) Стратегия национальной безопасности Республики Казахстан на 5 лет или свыше 5 лет;

4) Прогноз социально-экономического развития на 5 лет;

5) государственные программы (не менее 5 лет);

6) стратегические планы государственных органов на 5 лет;

7) программы развития территорий на 5 лет;

8) стратегии развития на 10 лет национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний с участием государства в уставном капитале (далее - национальные компании).

Приказом министра национальной экономики от 19 февраля 2018 года № 64 «О некоторых вопросах системы государственного планирования в Республике Казахстан» были утверждены методики по разработке, реализации и мониторингу указанных  документов. На реализацию мероприятий, которые в них содержатся, в соответствии с установленным порядком выделяются бюджетные средства.

В приведенном выше перечне такой документ, как Стратегия развития крупных городов до 2050 года, отсутствует. То есть, если судить со строго формальных позиций, рассматриваемая нами стратегия не имеет  установленного действующим законодательством институционально-правового статуса и, следовательно, правовой силы. Другими словами, она находится вне правового поля.

В то же время разработка Стратегии развития Алматы осуществляется в соответствии с методикой разработки стратегий развития городов республиканского и областного значений, утвержденной приказом министра национальной экономики РК от 11 января 2019 года № 3.  Опять-таки, с формальной точки зрения, данная методика находится в противоречии с действующим законодательством в области государственного планирования.

Есть смысл в самых общих чертах рассмотреть принципиальные положения, которые содержатся в этой методике, поскольку они определяют содержание самой стратегии. Например, во второй ее главе сказано, что в качестве целевых индикаторов применяются «показатели международных, отечественных рейтингов, основанные на опросных данных», а также сравнительные данные по лучшим городам мира (согласно различным рейтингам). На мой взгляд, это неприемлемо ввиду невозможности их какого-либо научного обоснования.

Другие рекомендуемые целевые индикаторы тоже не отличаются своей обоснованностью. Примером может служить индекс NEET, который Международная организация труда (МОТ) считает некорректным. Это свидетельствует о крайне упрощенном подходе к определению целевых индикаторов. И в целом следует отметить, что по своему содержанию рассматриваемая стратегия не в полной мере соответствует требованиям, которые предъявляются к такого рода документам.

Можно предположить, что ее разработка носит, по всей видимости, экспериментальный характер. С одной стороны, это можно назвать положительным моментом, но с другой,  подобные эксперименты в теории и практике государственного управления  проводятся по иному алгоритму и с использованием других методов.

- Также было высказано мнение, что Стратегия развития Алматы «проходит мимо законодательной базы». Что вы думаете по этому поводу?

- Этот вопрос органично связан с предыдущим, а потому ответ на него очевиден: Стратегия «Алматы-2050» в настоящий момент действительно «проходит мимо законодательной базы». Для её «правовой легализации» необходимо внести изменения в действующее законодательство в области государственного планирования. А пока можно и в методике, и в самой стратегии отметить, что они носят экспериментальный характер.

- Один из экспертов убеждал присутствующих, что сегодняшние жители города хотели бы, чтобы Алматы через 20 лет стал как Нью-Йорк или Гонконг. А есть ли в этом смысл? Не лучше ли быть самими собой? Стратегия «Алматы-2050» может способствовать этому?

- В таком пожелании эксперта отсутствует предмет для профессионального обсуждения. Кто-то хочет, чтобы наш город развивался как Нью-Йорк, а кому-то хочется, чтобы он стал как Париж или Берлин. В народе по этому поводу говорят: «Мечтать не вредно!». 

К слову, в Стратегии «Алматы-2050» есть раздел, посвященный опыту таких городов, как Нью-Йорк, Мельбурн, Стокгольм, Шанхай. Однако в нем зафиксированы лишь факт разработки долгосрочных стратегий развития применительно к названным городам и самые общие направления, имеющие декларативный характер.

Наибольший интерес в этом плане могли бы представлять методы, которые были использованы при разработке таких документов, и институционально-организационные основы. Однако об этом ни в стратегии, ни в методике ничего не сказано.

В целом при заимствовании зарубежного опыта в первую очередь следует обращать внимание на форму государственного устройства и используемую форму правления. Далее необходимо принимать в учет природно-климатические, геополитические,  экономические и социо-культурные факторы. 

- В кулуарах я случайно подслушал весьма оригинальную характеристику стратегии – «это бегство в будущее». Звучит несколько саркастично, но все же – такая оценка может иметь право на существование?

 - В толерантном обществе любое мнение, любая оценка имеет право на существование. В данном случае можно вести обсуждение или дискуссию, если автор такой оценки четко обозначит смысл и значение, которые он вкладывает в это словосочетание. В любом  другом случае предмета для комментариев я не вижу.

- Реализация стратегии рассчитана до 2050 года. За это время сменится не один градоначальник. Вопрос: а кто будет нести ответственность за ее реализацию или, наоборот, провал?

- Подобного рода стратегические документы разрабатываются для того, чтобы свести к минимуму роль субъективных  факторов. Но для этого необходимо сформировать преимущественно институциональную модель организации государственного управления. В Казахстане для этого приняты и в дальнейшем будут приниматься необходимые меры. Это объективный процесс. В противном случае  никаких заметных и более или менее значимых прорывов в области социально-экономического развития не предвидится.

Специалисты Всемирного банка на основе длительных исследований доказали, что качество институтов оказывает более сильное влияние на экономический рост, чем адекватная экономическая политика. Установлено, что при низком качестве последней и высоком качестве институтов темпы экономического развития в среднем составляют 1,8%, а при высоком качестве экономической политики и низком качестве институтов – 0,9%, или вдвое меньше. К сожалению, молодые руководители многих государственных органов как на центральном уровне, так и на местном явно не спешат признать это и использовать соответствующий положительный мировой опыт в своей практической деятельности.

В заключение хотелось бы сказать, что было бы целесообразно обозначить пути решения рассмотренных проблем. Критика только тогда будет конструктивной, если на её основе можно сформулировать рекомендации по улучшению методологии и совершенствованию процесса разработки рассматриваемого стратегического документа.

Первое. И теория, и мировая практика свидетельствуют, что разработке стратегических документов всегда предшествуют исследования. Это прописная истина, которая содержится во всех учебниках по стратегическому планированию и управлению.

Второе. При разработке рассматриваемой стратегии в качестве основного используется метод экстраполяции тенденции, который основан на допущении, что сложившаяся динамика социально-экономического развития (в данном случае Алматы) сохранится в планируемом периоде. Очевидно, что это упрощенный подход, и его можно рассматривать в качестве лишь одного из сценариев развития.  

Разрабатывая стратегию на целое поколение вперед, целесообразно использовать циклическую парадигму. Теория и практика однозначно подтверждают наличие так называемых длинных волн, на основе которых развивается мировая экономика. В этом плане одной из наиболее продвинутых и современных является концепция  американского экономиста Ростоу. В ней заложено взаимодействие производства и ценообразования в добывающей промышленности и АПК с учетом инновационно-инвестиционных и демографических факторов. Последние  учитывают особенности воспроизводства рабочей силы. На мой взгляд, при разработке стратегических документов для нашей страны данная концепция является наиболее оптимальной.  

Третье. Совершенствование процесса разработки стратегии может осуществляться по двум направлениям. Первое – привлечение ученых или просто специалистов, имеющих опыт работы над подобными документами; второе – подготовка альтернативного варианта силами привлеченной специализированной организации или специально сформированного для этой цели временного творческого коллектива. Кстати, второй подход получил широкое распространение в Германии. В нашей стране необходимый научный потенциал и практический опыт для разработки крупномасштабных стратегических документов имеют Институт экономических исследований МНЭ РК и Институт экономики КН МОН РК. В частности, Институт экономики, в котором я работаю, сотрудничает и обменивается опытом в области стратегического планирования и управления со специализированными организациями ближнего и дальнего зарубежья.

Четвертое. Было бы хорошо, если бы заинтересованные лица в государственном аппарате оказывали всемерную поддержку при разработке данного документа, а также при организации его обсуждения в рамках экспертной площадки, предоставляемой КИПР. В настоящее время это, пожалуй, единственное место, где эксперты встречаются и в свободной форме обсуждают наиболее актуальные вопросы, связанные с политическим и социально-экономическим развитием Казахстана в целом и города Алматы в частности. Уникальность КИПРа заключается в том, что здесь ученые звания, должности и прочие регалии экспертов имеют второстепенное значение, а более важны опыт и объективный взгляд на действительность.