В Национальной библиотеке Республики Казахстан в Алматы состоялся круглый стол, организованный РОО «Жанару», на котором обсуждался вопрос о необходимости возрождения в Казахстане антикоррупционной экспертизы законодательства. Наш корреспондент встретился с участником этого заседания, известным юристом, заместителем председателя РОО «Жанару», вице-президентом казахстанской криминологической ассоциации, кандидатом юридических наук Мухамеджаном Пакирдиновым и попросил его высказать свою позицию по обсуждаемой проблеме.
- Какова причина избрания проблемы антикоррупционной экспертизы в качестве темы круглого стола?
- Общество и законопослушные граждане желают, чтобы законы были обьективными и совершенными, а некачественное законодательство нередко является одной из причин, способствующей коррупционным проявлениям. Об имеющихся пробелах отечественного законотворческого процесса на днях высказался председатель сената Касым-Жомарт Токаев. Он отметил, что некоторые законы страдают как внутренними противоречиями, так и отсутствием сбалансированности между собой. Это, естественно, порождает критическое отношение общества к деятельности парламента и правительства.
К примеру, председатель правления Союза независимого автобизнеса Казахстана Тимур Жаркенов на страницах СМИ открыто говорит о том, что существующие законы не позволяют работникам малого и среднего бизнеса вести торговлю автозапчастями из стран Евросоюза. В этой связи на память поневоле приходит трагическое происшествие с хищением боковых зеркал с автомашины известного спортсмена, когда пытаясь задержать грабителей, он погиб.
Уверен, что в свое время именно проведение научных антикоррупционных экспертиз в нашей стране помогло в принятии объективных законов и позволило в определенной мере просчитать все последствия их принятия. Однако четыре года назад они были отменены, без внятных объяснений, а общество на себе ощутило негативные последствия такого непродуманного шага.
Судите сами. Курс на борьбу с антикоррупционными правонарушениями остается неизменным. Основные правовые документы, направленные на противодействие коррупции во всех областях жизни государства и общества - «Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года», «Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015 – 2025 годы», «Программа противодействия коррупции на 2015-2025 годы» партии «Нур Отан» действуют, а антикоррупционная экспертиза была отменена. Между тем, анализ работы правоохранительных органов показывает, что коррупционные преступления в нашей стране имеют тенденцию к росту, метастазами коррупции поражены практически все государственные, да и сами правоохранительные органы. Как следствие мы имеем недоверие населения ко многим инициативам власти по борьбе с коррупцией.
Государство это видит и пытается воздействовать на менталитет граждан. Например, в общественных местах часто можно встретить антикоррупционные плакаты типа «Стоп коррупции», «Нет коррупции» и тому подобные, но этого явно недостаточно. На мой взгляд, одна из причин слабой эффективности борьбы с коррупцией заключается в том, что нет должной прозрачности в процессе принятия решений властью, в том числе при принятии тех или иных законов.
- А как обстоит дело с антикоррупционной экспертизой в других странах?
- Все познается в сравнении. Например, в России федеральный закон от 17 июля 2009 года обязывает все государственные органы проводить антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов с целью недопущения для правоприменителя условий для проявления коррупции. Эта процедура возложена на органы прокуратуры и юстиции. И это приносит свои плоды. Так, в 2015 году прокурорами было выявлено более 10 тысяч нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. В ходе антикоррупционной экспертизы принимаются меры безопасности от факторов продажности чиновников, которые проявляются в разных областях деятельности госорганов.
Исследования природы коррупции в России не скрывают того факта, что депутаты, которые участвуют в процессе законотворчества, могут подвергаться различному влиянию негативного свойства со стороны заинтересованных групп или лиц. Так, в 2002 году было доказано, что 80 членов Совета Федерации РФ из 179 лоббировали чьи-то интересы или сами являлись предпринимателями. Обращает на себя внимание, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов у наших соседей, а также их проектов, характеризуется профилактической направленностью.
Думается, для РОО «Жанару» определенный интерес представляет статья 5 федерального закона РФ, дающая право институтам гражданского общества и гражданам проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов.
Что касается опыта противодействия коррупции в Европе и странах Юго-Восточной Азии, то необходимо отметить, что они зиждятся на международно-правовых актах (Конвенции ООН против коррупции от 2003 года и других документах). Однако во многих европейских странах, в частности в Великобритании, Германии, Франции, скандинавских государствах положение части 3 статьи 5 Конвенции ООН 2003 года об оценке нормативных актов воспринято скорее как призыв к более глубокому проведению обычной правовой экспертизы. Вместе с тем, экспертиза проектов нормативных актов на предмет выявления в них норм, способствующих созданию условий для коррупции, проводится практически в каждом государстве-члене ЕС. Во всяком случае, она, так или иначе, осуществляется хотя бы в ходе юридической экспертизы, проводимой обычно в парламентах перед обсуждением законопроектов на пленарных заседаниях. Однако формы регламентации такого рода анализа и экспертизы в разных странах неодинаковы. Больше того, в названных странах имеются весьма квалифицированные эксперты, которые, как это ни странно, чаще дают свои заключения на законопроекты против коррупции не у себя дома, а за границей – в тех же странах Азии и Африки.
- Можно ли расценивать антикоррупционную экспертизу законов и других правовых актов как основной инструмент борьбы с коррупцией?
- Ни в коем случае. Антикоррупционная экспертиза, в основном, распространяется на правовую сторону нормативно-правовых актов. А для достижения конечной цели важно создание общесоциальной системы противодействия коррупции: в виде реальных механизмов неотвратимости ответственности всех без исключения лиц, посягающих на интересы граждан, общества и государства; условия для действенного общественного контроля, а также процедурных механизмов защиты прав человека. Основанием проведения антикоррупционной экспертизы также должен стать антикоррупционный мониторинг. Как показывает опыт других стран, проведение мониторинга коррупции уже доказало свою практическую состоятельность и необходимость. Только с помощью таких мер можно проанализировать социальные причины и выработать действенные рекомендации для антикоррупционной практики.
Хочется особо подчеркнуть, что участвовавшие в работе круглого стола глава офиса программы ОБСЕ в Казахстане Дьердь Сабо, председатель управляющего комитета Регионального хаба в сфере госслужбы Алихан Байменов, председатель Алматинского городского суда Нургазы Абдиканов и другие участники поддержали инициативу РОО «Жанару» о необходимости возрождении процедуры антикоррупционной экспертизы.
- Каково ваше личное мнение, как опытного юриста, о необходимости антикоррупционной экспертизы?
- Буду краток. Полагаю, что обязательное проведение антикоррупционной экспертизы законов и нормативных правовых актов и их проектов является одним из главных условий успешной реализации административной реформы в нашей стране и отвечает стремлению общества и желанию граждан как можно скорее искоренить это негативное явление из нашей жизни.
Алматыда Қазақстан Республикасының Ұлттық кітапханасында «Жаңару» Республикалық қоғамдық бірлестік ұйымдастырған дөңгелек үстел өтті. Біздің тілшіміз осы отырысқа қатысушы, белгілі заңгер, «Жаңару» РҚБ төрағасының орынбасары, Қазақстан Криминологиялық қауымдастығының вице-президенті, заң ғылымдарының кандидаты Мұхамеджан Пакирдиновпен кездесіп, талқыланған мәселе бойынша өз ұстанымын білдіруді сұрады.
- Дөңгелек үстел тақырыбы ретінде сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама мәселесін таңдаудың себебі қандай?
– Қоғам және заңға бағынышты азаматтар заңдардың обьективті және жетілдірілген болуын қалайды, ал сапасыз заңнама сыбайлас жемқорлық көріністеріне ықпал ететін себептердің бірі болып табылады. Отандық заң шығару процесіндегі жетіспеушіліктері туралы жақында сенат төрағасы Қасым-Жомарт Тоқаев айтып кеткен еді. Ол кейбір заңдардың ішкі қайшылықтары жөнінде және олардың өзара теңгерімділіктің жоқтығын атап өтті. Бұл, әрине, парламент пен үкіметтің қызметіне қоғамның сыни көзқарасын туындатады.
Мысалы, Қазақстанның тәуелсіз автобизнес одағы басқармасының төрағасы Тимур Жаркенов БАҚ беттерінде қолданыстағы заңдар шағын және орта бизнес қызметкерлеріне Еуроодақ елдерінен автобөлшектер саудасын жүргізуге мүмкіндік бермейтінін ашық айтады. Осыған байланысты, белгілі спортшының автокөлігінен бүйір айналарын ұрлаумен болған қайғылы оқиға еске түседі: тонаушыларды ұстауға тырысып, ол қаза тапты.
Өз уақытында біздің елімізде сыбайлас жемқорлыққа қарсы ғылыми сараптамалар жүргізу объективті заңдарды қабылдауға көмектескеніне және оларды қабылдаудың барлық салдарын белгілі бір шамада есептеуге мүмкіндік бергеніне сенімдімін. Алайда, төрт жыл бұрын олар ешқандай түсіндірмелерсіз жойылған, ал қоғам осындай ойластырылмаған қадамның теріс салдарын айтарлықтай сезінді.
Өзіңіз ойланыңыз. Сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес бағыты өзгеріссіз қалуда. Мемлекет пен қоғам өмірінің барлық салаларында сыбайлас жемқорлыққа қарсы іс-қимылға бағытталған негізгі құқықтық құжаттар – «Қазақстан Республикасының 2010 жылдан 2020 жылға дейінгі кезеңге арналған құқықтық саясат тұжырымдамасы», «Қазақстан Республикасының 2015-2025 жылдарға арналған сыбайлас жемқорлыққа қарсы стратегиясы», «Нұр Отан» партиясының «2015-2025 жылдарға арналған сыбайлас жемқорлыққа қарсы іс-қимыл бағдарламасы» жұмыс істейді, ал сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама жойылды. Сонымен қатар, құқық қорғау органдарының жұмысын талдау көрсеткендей, елімізде сыбайлас жемқорлық қылмыстарының өсу үрдісі бар, барлық мемлекеттік және құқық қорғау органдарының өздері де сыбайлас жемқорлықтың метастаздарынан зардап шеккен. Осының салдарынан биліктің сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрес жөніндегі көптеген бастамаларына халықтың сенімсіздігі бар.
Мемлекет мұны көріп, азаматтардың менталитетіне әсер етуге тырысады. Мысалы, қоғамдық орындарда «Сыбайлас жемқорлыққа жол жоқ!» деген сыбайлас жемқорлыққа қарсы плакаттарды жиі кездестіруге болады, бірақ бұл жеткіліксіз екені анық. Менің ойымша, сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрестің әлсіз тиімділігінің себептерінің бірі биліктің шешім қабылдау процесінде, оның ішінде қандай да бір заңдарды қабылдау кезінде тиісті ашықтықтың жоқтығы болып табылады.
- Ал басқа елдерде сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама жасау ісі қалай өтуде?
- Бәрі де салыстыру арқылы айқындалады. Мысалы, Ресейде 2009 жылғы 17 шілдедегі Федералдық заң құқық қолданушылар үшін сыбайлас жемқорлықты көрсету үшін жағдайларды болдырмау мақсатында барлық мемлекеттік органдарды нормативтік-құқықтық актілерге сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама жүргізуге міндеттейді. Бұл рәсім прокуратура және әділет органдарына жүктеліп, өз жемісін әкеліп жатыр. 2015 жылы прокурорлар мемлекеттік билік және жергілікті өзін-өзі басқару органдарының сыбайлас жемқорлық факторларынан тұратын 10 мыңнан астам нормативтік құқықтық актілерін анықтады. Сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама барысында мемлекеттік органдар қызметінің түрлі салаларында көрініс табатын шенеуніктердің «сатылу» факторларынан қауіпсіздік шаралары қабылдануда.
Ресейдегі сыбайлас жемқорлық табиғатын зерттеу заң шығару процесіне қатысатын депутаттарға мүдделі топтар немесе тұлғалар тарапынан әртүрлі жағымсыз түрде жасалған қысым арқылы әсер етуі мүмкін деген фактіні жасырмайды. Мәселен, 2002 жылы РФ Федерациясы Кеңесінің 179 мүшелерінің 80-і біреудің мүддесін жақтағаны немесе өздері кәсіпкер болып табылғаны дәлелденді. Өзіне назар аударатын жәйт – көршілеріміздің нормативтік құқықтық актілеріне, сондай-ақ олардың жобаларына сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама жасау алдын алу бағыттылығымен сипатталады.
«Жаңару» РҚБ үшін азаматтық қоғам институттары мен азаматтарға нормативтік құқықтық актілер мен олардың жобаларына тәуелсіз сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама жүргізуге құқық беретін РФ Федералдық заңының 5-бабы белгілі бір қызығушылық тудырады деп ойлаймын.
Еуропа мен Оңтүстік-Шығыс Азия елдеріндегі сыбайлас жемқорлыққа қарсы іс-қимыл тәжірибесіне келетін болсақ, олар халықаралық-құқықтық актілерде (БҰҰ-ның 2003 жылғы Сыбайлас жемқорлыққа қарсы конвенциясы және басқа да құжаттарда) негізделетінін атап өту қажет. Алайда көптеген еуропалық елдерде, соның арасында Ұлыбритания, Германия, Франция, Скандинавия мемлекеттерінде БҰҰ 2003 жылғы нормативтік актілерді бағалау туралы Конвенциясының 5-бабы 3-бөлігінің ережесі әдеттегі құқықтық сараптаманы неғұрлым терең жүргізуге шақыру ретінде қабылданған. Сонымен қатар, нормативтік актілердің жобаларына оларда сыбайлас жемқорлыққа жағдай жасауға ықпал ететін нормаларды анықтау мәніне сараптама ЕО-ға мүше әрбір мемлекетте іс жүзінде жүргізіледі. Қалай болғанда да, ол жалпы отырыстарда заң жобаларын талқылау алдында әдетте парламенттерде жүргізілетін Заң сараптамасы барысында жүзеге асырылады. Алайда, әртүрлі елдерде талдау мен сараптамалардың осындай түрін регламенттеу нысандары бірдей емес. Бұдан басқа, аталған елдерде өте білікті сарапшылар бар, олар сыбайлас жемқорлыққа қарсы заң жобаларына өз үйлерінде емес, шетелде – Азия мен Африка елдерінде өздерінің қорытындыларын жиі береді.
- Заңдар мен басқа да құқықтық актілердің сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптамасын сыбайлас жемқорлыққа қарсы күрестің негізгі құралы ретінде бағалауға бола ма?
- Ешқандай жағдайда да болмайды. Сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама, негізінен, нормативтік-құқықтық актілердің құқықтық жағына қолданылады. Ал түпкілікті мақсатқа қол жеткізу үшін сыбайлас жемқорлыққа қарсы іс-қимылдың жалпы әлеуметтік жүйесін құру маңызды: азаматтардың, қоғам мен мемлекеттің мүдделеріне қол сұғатын адамдардың барлығының жауапкершілігінің нақты тетіктері түрінде; нәтижелі қоғамдық бақылау, сондай-ақ адам құқықтарын қорғаудың рәсімдік тетіктері үшін жағдайлар. Сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама жүргізудің негізі сыбайлас жемқорлыққа қарсы мониторинг болуы тиіс. Басқа елдердің тәжірибесі көрсетіп отырғандай, сыбайлас жемқорлыққа мониторинг жүргізу өзінің практикалық ауқаттылығы мен қажеттілігін дәлелдеді. Тек осындай шаралардың көмегімен ғана әлеуметтік себептерді талдауға және сыбайлас жемқорлыққа қарсы іс-тәжірибе үшін пәрменді ұсынымдар әзірлеуге болады.
Дөңгелек үстел жұмысына қатысқан ЕҚЫҰ бағдарламасының Қазақстандағы кеңсесінің басшысы Дьердь Сабо, Мемлекеттік қызмет саласындағы өңірлік хабтың Басқарушы комитетінің төрағасы Әлихан Бәйменов, Алматы қалалық сотының төрағасы Нұрғазы Әбдіқанов және басқа да қатысушылар «Жаңару» РҚБ-ның сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптама рәсімін жаңғырту қажеттілігі туралы бастамасын қолдады.
- Тәжірибелі заңгер ретінде сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптаманың қажеттілігі туралы сіздің жеке пікіріңіз қандай?
- Қысқаша айтамын. Заңдар мен нормативтік құқықтық актілерге және олардың жобаларына сыбайлас жемқорлыққа қарсы міндетті сараптама жүргізу біздің елімізде әкімшілік реформаны табысты іске асырудың басты шарттарының бірі болып табылады. Сонымен қатар ол қоғам мен азаматтардың біздің өміріміздегі теріс құбылыстарды мүмкіндігінше тезірек жою деген ниетіне сай келеді деп ойлаймын.
