Должно ли государство заботиться о социальном благополучии своих граждан? Если да, то до каких пределов? О чем говорит в этом смысле мировой опыт? Как он соотносится с нашей практикой? В статье 1 Конституции РК записано: «Казахстан утверждает себя… социальным государством». Исходя из этого, мы решили задать отечественным экспертам несколько вопросов:
1. Можно ли назвать современный Казахстан социальным государством?
2. Что означает понятие «социальное государство»? О каких его обязательствах перед гражданами, о каких функциях должна идти речь?
3. Какие государства прошлого и настоящего можно назвать социальными?
4. Что должно произойти и что нужно сделать, чтобы эта конституционная норма стала реальностью в Казахстане?
Бедное государство социальным быть не может
Сергей Домнин, главный редактор журнала «Эксперт Казахстан»:
1. Можно, если не вдаваться в подробности и избрать самую общую формулировку понятия «социальное государство» - как государства, где существует распределение материальных благ по принципу социальной справедливости. Но такому определению отвечает большинство современных государств, где есть налоговая и социальная системы. Вопрос в том, что мы сами понимаем под этим и на каком уровне находится наше социальное государство.
В Конституции РК зафиксировано, что Казахстан утверждает себя социальным государством, однако не указано, что именно под этим подразумевается (в отличие, например, от основного закона РФ, где в ст.7 такое определение дается). Однако в ней есть статьи, согласно которым государство обязуется обеспечить защиту от безработицы, выплату пенсий, бесплатное среднее образование, гарантированный объем медицинской помощи и так далее. Отсутствие четкой формулировки –– это хорошо для государства, которое не ограничивает себя в рамках какой-то одной социальной политики.
2. Определений «социального государства» или «государства благосостояния» (англ. — Welfare State, нем. –– Sozialstaat) достаточно в исторической, политологической, социологической и юридической литературе как на русском, так и на других языках. Поэтому полагаю, что давать собственное определение здесь неуместно, как и говорить о том, что входит в пакет услуг социального государства. Тем более что во всех случаях он структурирован по-разному – в зависимости от уровня благосостояния и институционального бэкграунда государства.
Однако стоит обратить внимание на следующее обстоятельство: во всех случаях предполагается, что это такая функция государства, которая достигается на достаточно высоком уровне экономического развития путем перераспределения материальных благ за счет эффективно действующей налоговой системы и системы соцобеспечения.
И именно на этом, а не на линейке социальных благ и относительном их размере (хотя это тоже крайне важно), хотелось бы сделать акцент. Устойчивый экономический рост и эффективные государственные институты — это фундамент социального государства. И уже исходя из этих факторов, следует делать вывод, о каких инструментах можно говорить в том или ином случае: о достойном уровне пенсий и пособий по безработице или о так называемом «безусловном базовом доходе». Понятно, что в нашем случае (а мы растем темпами ниже среднемировых) надо работать над тем чтобы, например, повысить пособия по безработице. Но даже такой, казалось бы, маленький шаг сделать крайне непросто.
3. Классический пример Welfare State — это Великобритания середины XX века, где начали внедрять стандарты социальной поддержки, призванные обеспечить благосостояние британца, как тогда выражались, «от колыбели до могилы». Были закреплены пособия сиротам, вдовам, на детей, пенсии по старости, пособия по безработице, утере трудоспособности, инвалидности, жилищные пособия. Государство решило облагодетельствовать всех, опираясь, помимо прочего, на представление о том, что здоровое и справедливое общество будет обходиться государству дешевле в будущем. Платой за все это стали увеличение налогов и госрасходов, разрастание государственного аппарата и количества госуслуг. Комики «Монти Пайтона» в 1970-е частенько высмеивали обилие пособий и госорганов в скетчах о министерстве глупых походок и службе озадачивания котов. Британские власти до сих пор ищут способы оптимизировать количество и размеры различных социальных пособий и выплат.
Но вывод из этой истории заключается не в том, что социальное государство себя дискредитировало, а в том, что нужно искать более эффективные инструменты и создавать более эффективные институты (поскольку пока только государство способно легитимно и централизованно перераспределять доходы), а также видеть социально-экономическую картину полностью, фиксировать риски.
Сейчас страны градируют по уровню социальных расходов к ВВП, и согласно данным ОЭСР (2016 г.), во Франции, Германии, Швеции и Финляндии этот уровень превышает 25%, а, например, в США и Канаде он ниже — 17-19%. Относительный объем соцрасходов отличается двукратно. Средний по ОЭСР уровень — 21%. Для сравнения: в Казахстане по итогам 2016 года он составил около 10%.
4. Найдется масса доводов «за» и «против» того, что Казахстан –– социальное государство. Сторонники заявят, что у нас формально гарантирован неплохой социальный стандарт. Кроме того, государство часто закрывает риски граждан, которые оно формально не обязано закрывать: например, потери дольщиков. Противники скажут, что на наши пенсии по возрасту прожить тяжело, а на пособия по безработице – вообще невозможно.
Но еще раз заострю внимание на двух важных моментах: «социальное государство» — это государство, где центральная роль (роль «распределяющего по справедливости») отводится госорганам. Поэтому исходить надо из того, что социальное государство должно быть, прежде всего, эффективным. Это касается, в первую очередь, налогообложения, бюджетирования и результативности освоения средств. Но дело не только в государственных органах. Чтобы позволить себе больше тратить на социальную сферу, нужно больше зарабатывать, а для этого нужно наращивать производительность труда во всех сегментах экономики. Государства с бедными и низкоэффективными экономиками не могут позволить себе быть социальными.
Социальное государство – это справедливое государство
Бахыт Туменова, руководитель общественного фонда «Аман-саулык»:
1. Идеал социального государства для нас не нов. Казахский Коркыт-ата мечтал и искал землю обетованную Жеруюк. В русских народных сказках описываются страны, где текут молочные реки с кисельными берегами. Популярный коммунистический лозунг времен СССР гласил: «от каждого – по способностям, каждому – по потребностям». Наше государство позиционирует себя как социальное. Однако существующие реалии, а именно размеры месячного прожиточного минимума (28 284 тенге), ежемесячного пособия на детей до 18 лет из малообеспеченных семей (2 525 тенге на каждого) и т.д. свидетельствует о другом. Мы говорим, что бедных у нас мало, но черта бедности в Казахстане установлена на уровне 40% от прожиточного минимума, или чуть больше десяти тысяч тенге в месяц. Насколько это честно? А громкие коррупционные скандалы? А расслоение общества на супербогатых и супербедных? А кинутые дольщики? А трудовые конфликты? А земельный вопрос? И как индикатор происходящего - массовый отток молодежи из страны. В этом и кроется ответ. Слишком часто у нас нарушается принцип справедливости, который должен лежать в основе социального государства.
2. Социальное государство – это характеристика, относящаяся к его конституционно-правовому статусу, предполагающая закрепленные в основном законе гарантии экономических и социальных прав и свобод гражданина и соответствующие обязанности государства. Такое государство обеспечивает высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством своей активной деятельности по регулированию различных сфер жизнедеятельности общества.
Мне думается, синонимом словосочетания «социальное государство» является «справедливое государство». Именно справедливость лежит в основе нашей оценки того, является конкретно взятое государство социальным или нет. Социальная политика – это обязанность государства создавать своим гражданам условия для реализации тех прав, защиту которых оно продекларировало в своей конституции. И здесь, наверное, самое сложное – это гармонизация его возможностей с потребностями общества ради того, чтобы обеспечить каждому гражданину достойное человека существование. Государство должно гарантировать достаточный прожиточный минимум, помогать социально уязвимым слоям населения, брать на себя ответственность за обеспечение каждому гражданину доступа к таким жизненно важным благам, как жилье, питание, образование, трудоустройство, охрана труда и здоровья, поддержка семьи, материнства, детства, отцовства, помощь в случае болезни и т.д.
3. Первая страна, которая приходит на ум, когда заводят речь о «социальном государстве», - это СССР. Наверное, одной из самых эффективных является шведская модель. В качестве других положительных примеров можно назвать Швейцарию, Финляндию, Нидерланды, Канаду, Германию, Францию, Австрию, Австралию, Японию.
Возьмем, например, Австралию. Это единственная страна, где любой человек, независимо от своего положения, может бесплатно получить квартиру или дом. Не в собственность, но жить в нем можно хоть всю жизнь. Причем площадь будет соответствовать европейским стандартам жилья комфорт-класса. Понятий «бездомный» и «тесная квартирка» там просто не существует.
В Великобритании к пособию по безработице (250 фунтов) добавляются оплата аренды двухкомнатной квартиры, бесплатный проезд в общественном транспорте и льготы на оплату коммунальных услуг. В некоторых странах в прожиточный минимум включены такие опции, как выделение средств на сотовую связь и даже на приобретение корма для домашних животных.
В Канаде программа мер социальной поддержки включает 234 пункта. Если канадец с ребенком имеет доход меньше 5500 долларов в месяц, то он может претендовать на пособие. Детские сады платные, но более 70% семей пользуются государственными субсидиями на их оплату. Школы бесплатные. Студенты вузов получают из бюджета деньги на обучение плюс стипендию (около 600 долларов).
4. Нужно просто на деле выполнять то, что прописано в главном законе страны. За годы независимости в Казахстане было принято большое количество государственных программ. В них содержалось много интересных и прогрессивных идей, но они остались на уровне деклараций. А мы как граждане страны, как налогоплательщики несем ответственность за то, что не требуем отчетов о выполнении этих программ со стороны госорганов, никак не контролируем этот процесс. И до тех пор, пока эта ситуация не изменится, мы будем существовать в параллельных мирах: государство – там, вверху, а мы, граждане, – здесь, внизу.
Нужны новые критерии и стандарты социальности
Мадина Нургалиева, политолог:
1. В настоящее время большинство государств мира в большей или меньшей степени являются социальными. Казахстан – не исключение. Антисоциального или несоциального государства не бывает. Другой вопрос, что приверженность принципам социальной справедливости и направленность государственной политики на сглаживание социальных различий не всегда могут быть закреплены в Конституции.
Применительно к Казахстану можно вспомнить множество различных социальных программ, шагов, которые призваны подтвердить стремление нашего государства стать социальным в полном смысле этого слова. Это подтверждается также наличием таких параметров, как социальные выплаты, социальные гарантии, а также ратификацией соответствующих международных документов – например, Конвенции о правах инвалидов. В частности, в Алматы повсеместно создаются даже отдельные парковочные места для людей с ограниченными возможностями.
Но есть и другая сторона медали. Зачастую мы сталкиваемся с фактами, которые мешают воспринимать Казахстан как социальное государство. Это касается, например, устанавливаемых правительством размеров гарантированных выплат и базовых ставок. Так, с января 2018 года они выглядят следующим образом:
- минимальный размер заработной платы – 28 284 тенге;
- минимальный размер государственной базовой пенсионной выплаты – 15 274 тенге;
- минимальный размер пенсии – 33 745 тенге;
- месячный расчётный показатель для исчисления пособий и иных социальных выплат – 2 405 тенге;
- величина прожиточного минимума для исчисления размеров базовых социальных выплат – 28 284 тенге.
2. Это ключевой вопрос. В западных странах чаще употребляется понятие «государство всеобщего благоденствия/благосостояния». Различные варианты толкования исходят из степени государственного вмешательства в систему распределения благ и допустимого предела расслоения социальных групп.
Традиционное восприятие «социального государства» у нас в Казахстане, на мой взгляд, закрепилось еще с советских времен. По сути, оно заключается в том, что государство должно взять на себя ответственность за социально уязвимые категории граждан и оказывать им постоянную поддержку. При этом под поддержкой чаще всего понимается материально-финансовая сторона. Поэтому вся социальная политика в странах СНГ обычно направлена на обеспечение минимального стандарта жизни (показатели приведены выше). Мы ориентируемся на минимум. Следствием таких подходов являются иждивенческие настроения, дисбалансы в госбюджете, патернализм и т.д.
Сегодня условия жизни совершенно иные, нежели в СССР, поэтому принципиально важно менять саму парадигму восприятия социального государства и соответственно социальной политики, ставить перед собой более глобальную задачу – развитие человеческого капитала. Тем более что в Казахстане сейчас наблюдается рост социальной и гражданской активности. Государство можно считать состоявшимся тогда, когда его граждане готовы быть одним целым, помогать друг другу. Сегодня в нашей стране уже начинают работать внутренние механизмы социальной поддержки без участия государства. Скажем, запускаются краудфандинговые платформы, и люди добровольно финансируют какие-либо социальные проекты – например, издание книг.
3. Какие государства прошлого и настоящего можно назвать социальными? Ответ на этот вопрос зависит от того, какие критерии берутся за основу. Общепринято измерять «социальность» государства в зависимости от доли его расходов на социальную сферу в общем объеме госбюджета. В Казахстане в 2017 году расходы на социальную защиту и социальное обеспечение, здравоохранение, образование, культуру составили 51,6% бюджетных затрат.
4. Важно отойти от старых клише, переосмыслить понятие «социальное государство». Ориентироваться нужно на достойную социализацию для всех граждан, вне зависимости от их социального статуса. Сейчас важно сформировать конкретные критерии и стандарты социальности. Государство должно создавать условия для формирования качественного человеческого капитала.
У Казахстана свой путь развития в русле рыночной экономики, когда происходит сегментация и дифференциация общества. Вместе с тем, помимо государственных институтов, появляются и другие, занимающиеся социальными вопросами. В этот процесс вовлечены различные НПО, религиозные структуры, «включаются» элементы гражданского общества, есть кейсы и на индивидуальном уровне. Кроме государственных социальных программ, уже есть частные социальные инициативы, которые реализуют крупные корпорации и субъекты МСБ. И есть много положительных примеров. Так, совсем недавно сотрудники ТРК «Казахстан» отказались от новогоднего корпоратива и организовали праздник с подарками для детей. Именно такое государство, в котором сами граждане готовы подключаться к социальным проектам и делать это на регулярной основе, можно считать успешным.
