Чиновники в отечественной системе госслужбы то меняются как стекляшки в калейдоскопе, то демонстрируют чудеса выживания и чуть ли не пожизненно сохраняют за собой высокие посты. И никакого парадокса тут нет – таковы законы жанра, в рамки которого четко установленные сроки пребывания госслужащих на конкретных должностях никогда не вписывались и вряд ли впишутся в обозримой перспективе. Почему? Об этом наш разговор с политологом, создателем энциклопедии «Кто есть кто в Казахстане» Данияром Ашимбаевым.
- Данияр Рахманович, когда акимы или министры долго занимают свои должности, многие ворчат: мол, они засиделись. Когда же их часто меняют, все вокруг начинают пенять на «кадровую чехарду». Существуют ли какие-либо разумные сроки пребывания чиновников на своих постах?
- Как такового критерия, понятное дело, нет, хотя для определенной категории госслужащих сроки пребывания на должностях все же предусмотрены. В качестве примера можно привести членов Центральной избирательной комиссии, Конституционного совета, Счетного комитета, прокуроров. Для них установлены предельные сроки нахождения на том или ином посту. Но дело в том, что сроки эти соблюдаются не всегда. Кого-то могут переназначить, кого-то, напротив, освободить от занимаемой должности раньше положенного, что превращает эту норму в условность и только подтверждает вывод об отсутствии в данном вопросе каких-либо критериев.
- А они могут появиться?
- В обозримой перспективе вряд ли. Слишком многие факторы играют против этой идеи.
У нас достаточно часто реорганизуются министерства и ведомства. Какие-то из них просуществовали несколько лет, какие-то – несколько месяцев, а какие-то (например, МИД, Минюст, МВД, Минфин) существуют десятилетиями. И ни одно из министерств не застраховано от реорганизации. Полномочия перетекают из ведомства в ведомство, кадровый состав меняется достаточно часто, но, как мы видим, одни и те же люди регулярно назначаются на одни и те же должности: например, Касым-Жомарт Токаев – министром иностранных дел, Карим Масимов – премьер-министром, Адильбек Джаксыбеков – главой президентской администрации…
Конечно, можно затруднить процедуру частых реорганизаций и ротаций, переведя вопрос структуры правительства в конституционную плоскость с введением конкретных сроков пребывания министров на их постах, чтобы искушение лишний раз что-то реорганизовать было задавлено на корню, но такой подход способен подорвать суть всей кадровой политики в стране.
Если вы помните, в 2007 году у нас ввели институт ответственных секретарей, которые, как планировалось, должны были отвечать за преемственность политики каждого конкретного министерства, обеспечивая непрерывность деятельности его аппарата, и работать дольше, нежели министры. Но практически сразу же их стали менять, и меняют до сих пор, причем ничуть не реже, чем министров. Если уж эта реформа, направленная на обеспечение стабильности в работе аппаратов ведомств, у нас не прижилась (ответсекретари есть, но назвать их несменяемыми довольно сложно), то говорить о появлении законодательно закрепленных сроков сменяемости госслужащих попросту не приходится.
- В чем же причина? Казалось бы, если бы акимы и министры были уверены в том, что просидят в своих креслах, как минимум, лет пять, то и работали бы соответствующим образом, не ограничиваясь наведением только кастрюльной позолоты…
- Тут сказываются как аппаратная борьба (грубо говоря, посидел на «хлебной» должности – уступи место другому), так и индивидуальные характеристики тех, кому доверили пост (не справился – отсиди минимально приличный срок, и до свидания). В этой связи вспоминается забавная история, случившаяся в одном из министерств. На важный пост вице-министра дважды ставили людей с безупречной репутацией, умеющих выступать на публике, адекватно ориентирующихся в курируемых вопросах. Но им обоим должность пришлась не по вкусу. Они шли в вице-министры для того, чтобы заниматься публичной деятельностью, работать «говорящими головами», а им пришлось заседать в разных комиссиях, коллегиях, проводить совещания рабочих групп, подписывать массу документов. Оба практически сразу же подали в отставку. Их несколько месяцев продержали на должности, чтобы соблюсти хоть какой-то политес, и отправили, в конце концов, восвояси.
Но это так, небольшое отступление. Что же касается аппаратно-клановой борьбы, то драки за конкретные места на госслужбе идут постоянно. Конечно, есть должности, по которым претензии минимальны, но в целом ситуация такова: когда меняются министры, новички хотят поставить на ключевые позиции в ведомстве своих людей; когда меняются вице-премьеры, они хотят видеть во главе ведомств своих протеже; когда меняется глава кабмина, он тоже хочет рассчитывать на своего вице-премьера… И такая каша наблюдается повсеместно и беспрестанно. В результате никто, даже занимающий самую высокую должность, не может быть уверен в том, что проработает хотя бы год.
- Довольно часто так и получается. Только чиновник успел засучить рукава, а его уже перебрасывают на другой фронт работ. Это же аномально и неэффективно. Каким, на ваш взгляд, должен быть оптимальный срок пребывания чиновника в той или иной должности, чтобы он, с одной стороны, успел что-то сделать, а с другой, не оброс мхом?
- Один мудрый человек, несколько лет проработавший на госслужбе, поделился таким наблюдением: идеальный срок пребывания в должности составляет, как минимум, три года. Год уходит на то, чтобы вникнуть в ситуацию, понять, как устроен механизм принятия решений. Второй – на то, чтобы провести анализ ситуации в той сфере, которую ему доверили, выработать алгоритм решения тех проблем, которые ему обозначили при назначении. Еще год – на внедрение этого алгоритма в жизнь. Находиться на должности меньше этого срока, без постановки новых задач и выработки способов их решения, не имеет смысла.
Конечно, у нас есть долгожители. Приведу несколько примеров. Махмуд Касымбеков руководит канцелярией главы государства с 1996 года. Не так давно был отправлен в отставку аким Бейнеуского района Мангыстауской области Басшы Азирханов, который проработал на этом посту с 1990-го по осень 2017-го, установив тем самым своеобразный рекорд.
Бывает и наоборот, что, собственно, тоже не вписывается в понятия «идеальный» и «оптимальный». Вот недавний случай. В Атырауской области в начале года никому не известный человек пришел работать специалистом в районный акимат, через короткий промежуток времени стал начальником отдела, но, не задержавшись и на этой позиции, был назначен заместителем акима района. Апофеозом его карьеры стала должность районного акима, которую он занял всего через несколько месяцев после своего прихода на госслужбу. Правда, на этом посту он не смог удержаться и рухнул вниз так же стремительно, как и поднялся. Но удивительно тут другое - то, что построение карьеры этого чиновника уложилось всего в одиннадцать календарных месяцев, хотя обычно люди идут к таким результатам годами. По-хорошему, только специалистом в районном акимате нужно отработать пару лет, а то и все пять, и только потом двигаться дальше. Но с учетом наших «качелей» это на самом деле не получается. В среднем около трети госслужащих двигаются по параллельным прямым, работая акимом то одного района, то другого, потом акимом областного центра, а затем снова возвращаясь на районный уровень. И такая ситуация не только на местах. По похожей схеме десятилетиями кочуют из ведомства в ведомство, занимая аналогичные должности, те же вице-министры. Это, в принципе, нормально: идет наработка опыта, опытных чиновников бросают на проблемные регионы или просто передвигают по горизонтали, чтобы они не обрастали балластом.
Так что практика ограничения временного пребывания на тех ли иных должностях не про нас. Никто не хочет связывать себе руки. Более того, если подобного рода лимиты будут установлены законодательно, то люди, принимающие кадровые решения, посчитают это ущемлением своего права менять людей когда и на кого им захочется. В одном министерстве была такая история. Там подчиненные, руководители самостоятельных структур, назначались на три года по контракту. Естественно, через каждые три года, когда истекали их полномочия, начиналась драка за должности – все везли в Астану свои «портфели» (даже не конверты). Один министр, недолго думая, сократил срок контракта до одного года. И теперь желающий занять вожделенное место должен быть «отмечаться» уже ежегодно, причем так, чтобы перекрыть «предложение» конкурента. Не буду называть фамилии и место, где происходили эти события, тем более что такая практика является достаточно распространенной.
- Вы намекаете на коррупционную составляющую процесса назначений?
- Помимо желания поставить на посты своих людей и сформировать пространство для кадрового маневра, ощутимо присутствует и коррупционный элемент. У нас, конечно, не принято говорить про торговлю должностями, но такая практика процветает. Какие бы конкурсные комиссии ни создавались, какая бы ни имелась выслуга лет у претендентов на вакантные места, всегда найдутся обходные пути. Прием на госслужбу в этом плане не сильно отличается от скандального само по себе механизма проведения тендеров и госзакупок. Эта тема не то чтобы табуирована, но никто не хочет об этом говорить. А между тем, расценки на должности все растут и растут. В середине 1990-х говорили, что пост министра стоит 40 тысяч долларов. Теперь же за эти деньги можно устроиться максимум директором департамента. А все потому, что в современных условиях функционал госаппарата тесно связан с распределение бюджетных средств – тендеры, заказы, подряды. Естественно, что при таких исходных данных все должности становятся «хлебными».
Это видно хотя бы на примере дела Куандыка Бишимбаева. Его адвокаты в последнее время выложили в социальных сетях много материалов. Я оставляю за рамками суть дела и хочу акцентировать внимание на другом. После изучения попавших в публичное поле документов становится понятным, что фигуранты дела были нацелены не на выстраивание эффективной системы управления и инвестирования, а на то, чтобы расставить своих людей на «теплых» местах. Может быть, изначально посылы и были благородными, но в общем и целом ребята шли «рубить капусту».
Коррупционный компонент как при назначении госслужащих на должности, так и при их дальнейшей работе недооценивать нельзя. Изучая биографии таможенников, я обратил внимание на то, что мало кто из них больше года работал на Хоргосской таможне. Те, кто задержался там на два-три года, обычно становились фигурантами уголовных дел. Хоргос – это, конечно, крайний случай, но он все же иллюстрирует картину в целом: пришел на должность, «отметился», снял какую-то административную ренту и ушел.
Оговорюсь: кто-то, безусловно, приходит на госслужбу не ради ренты, а, например, затем, чтобы наработать опыт и связи. Но, достигнув цели, он не видит дальнейшего смысла в том, чтобы оставаться в системе. Однако этот нюанс не сказывается на качестве выстраивания коррупционных схем. Принципы их построения ни для кого не секрет. Приведу такой пример. Совсем недавно при формировании правительства Бакытжана Сагинтаева были созданы два новых министерства – по делам религий и гражданского общества, а также оборонной и аэрокосмической промышленности. Через несколько месяцев после их образования в обоих ведомствах начались аресты. В Министерстве по делам религий и гражданского общества был арестован зампредседателя комитета, недавно, кстати, осужденный, в Министерстве оборонной и аэрокосмической промышленности - замдиректора департамента.
Получается, что на выстраивание коррупционной схемы хватило одного квартала – при том, что полноценный запуск самих министерств требует намного большего времени. Сначала выходит указ президента о создании ведомства, потом постановление правительства, определяющее его полномочия. Затем разрабатывается положение о ведомстве, формируются его структура и аппарат, перераспределяются бюджетные программы. На более-менее полную катушку министерство начинает работать примерно через полгода после выхода указа о его создании. А коррупционная система внутри него, как видим, формируется в два раза быстрее. И, к сожалению, это тоже становится нашей печальной традицией.
Еще одна причина того, почему никто не хочет связывать себя конкретными сроками пребывания на должностях, – это командные перемещения. Как бы мы ни боролись с практикой, когда чиновники, получив новое назначение, тащат за собой подчиненных из министерства в министерство, из акимата в акимат, какие бы ограничения ни вводили, способы их обойти были, есть и будут. Есть, конечно, законодательно прописанные механизмы сдерживания этих процессов, есть масса деклараций брать на службу местные кадры, но как тащили своих, так и продолжают тащить. Например, пришел новый аким Мангистауской области и сразу же привез с собой людей из Ассамблеи народа Казахстана, где он раньше работал, и из Западно-Казахстанской области, откуда он родом.
При этом замечу: многие кандидатуры проходят согласование в администрации президента, например, заместители акимов областей, районные акимы. По логике, АП могла бы контролировать ситуацию и влиять на нее, но по каким-то причинам этого не делает. И раз она дает добро на перевод кадров из региона в регион, невзирая на частоту ротаций и существование ограничений, значит, такое и впредь будет практиковаться, несмотря на все заявленные декларации.
Подводя черту, скажу, что законодательному закреплению временных ограничений пребывания на том или ином посту препятствуют традиция расставлять своих людей, практика кадровых маневров и продажи должностей. И кто бы что бы ни декларировал, наша система госслужбы еще долго будет существовать по принципу «надо будет – снимут, надо будет – назначат».
