В прошлом номере Central Asia Monitor была опубликована статья «Сбитые ориентиры. Игры в региональную политику». Свое мнение тогда высказал известный экономист и общественный деятель Петр Своик. Сегодня разговор на тему вклада регионов в ВВП и в формирование бюджета страны, целесообразности предоставления им большей финансовой самостоятельности продолжает старший преподаватель ЕНУ им. Гумилева, кандидат экономических наук Сапарбай Жубаев.
Одна из главных задач управления государственным бюджетом - способствовать устойчивому и эффективному экономическому развитию страны посредством оптимизации формирования республиканского и местных бюджетов, которые вместе составляют государственный бюджет страны.
В Казахстане принята кооперативная модель бюджетных отношений, характеризующаяся наличием собственных и регулируемых налогов для каждого уровня бюджетной системы, повышенной ответственностью центра за состояние местных бюджетов и допустимо-оправданным ограничением фактической самостоятельности местных органов власти в вопросах внешних заимствований. Также установлен механизм перераспределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы через трансферты. Названные разграничения (особенно в части формирования доходной части бюджетов, с целью повышения заинтересованности всех уровней органов власти в увеличении доходов) имеют определенные сложности при их реализации.
Для обеспечения стабильного формирования бюджета страны в ближайшей перспективе необходимо решить проблему межбюджетных отношений. То, что в доходной части местных бюджетов основную долю занимают трансферты, поступающие «сверху», является результатом неоправданной централизации системы управления государственными финансами. Это, в свою очередь, препятствует осуществлению экономической политики государства по децентрализации госуправления финансами, ограничивает самостоятельность и инициативу местных органов власти.
Хотя Концепция развития местного самоуправления была принята еще в 2013-м, а связанные с ней задачи конкретизированы в последующих посланиях президента, серьезных изменений не произошло. Взять общеизвестный методологический подход, суть которого заключается в установлении размеров регулирующих факторов в формировании доходов местного бюджета, то есть в введении регулирующих налогов как источника доходов совместного использования разными уровнями бюджета, и использовании единых на протяжении определенного периода времени нормативов отчислений этих самых регулирующих налогов. В Концепции развития местного самоуправления данному направлению отведена определяющая роль, так как оно дает представление об уровне развитости региона и является наиболее приемлемым и эффективным с точки зрения стабильности формирования доходов местных бюджетов и усиления заинтересованности местных органов власти в сборе налогов, расширении налогооблагаемой базы.
Должны устанавливаться стабильные нормативы отчислений по регулирующим налогам на несколько (3-5) лет для каждой области на республиканском уровне и для каждого района и города на областном уровне. Это позволит достичь определенной самостоятельности местных бюджетов и избавит от опасений изъятия доходов в случае их превышения над плановыми показателями. Необходимо разработать соответствующие механизмы с тем, чтобы перейти к применению регулирующих налогов.
Неопределенность ситуации с трансфертами, на мой взгляд, сложилась из-за несовершенства законодательных норм, касающихся финансовых потоков между бюджетами.
В соответствии с Бюджетным кодексом РК межбюджетные отношения регулируются:
1) между республиканским и областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы:
трансфертами;
бюджетными кредитами;
2) между областным и районными (городов областного значения) бюджетами:
трансфертами;
бюджетными кредитами;
нормативами распределения доходов.
Трансферты подразделяются на трансферты общего характера, целевые текущие трансферты, целевые трансферты на развитие.
Вот что говорится об этом в Бюджетном кодексе РК.
«...трансферты общего характера направлены на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов и обеспечение равных фискальных возможностей для предоставления стандартного уровня государственных услуг в соответствии с направлениями расходов, закрепленными Бюджетным кодексом за каждым уровнем бюджета. Трансфертами общего характера являются бюджетные субвенции и бюджетные изъятия... Бюджетными субвенциями являются трансферты, передаваемые из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете».
Поэтому когда появляется информация о предоставлении субвенций, например, для Южно-Казахстанской области в размере 300 миллиардов тенге (80 процентов доходной части бюджета ЮКО), кое у кого возникают сомнения в обоснованности этих данных. Так как, в принципе, размер субвенций не может быть больше 10-20 процентов от размера местного бюджета. Дело в том, что в классическом понимании субвенция - это вид финансовой помощи местным органам власти или отдельным отраслям хозяйства, предоставляемой на определенные цели. Для общего же выравнивания уровня бюджетной обеспеченности выделяется дотация. Тогда как субсидия – это государственная безвозмездная финансовая помощь производителям продукции и организациям, оказывающим услуги.
Для сравнения можно взять Россию. В соответствии с ее Бюджетным кодексом к основным инструментам межбюджетного регулирования относятся дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов и регионов РФ. Например, дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности выделяются через фонды финансовой поддержки; субвенции для оказания финансовой помощи местным органам власти предоставляются только на определенные цели. Например, субвенции из Фонда компенсаций распределяются с целью обеспечения финансирования расходов по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан Российской Федерации; также выделяются субсидии на финансирование отдельных целевых расходов субъектов и регионов.
На основании вышеизложенного можно предложить следующее. Чтобы была определенность и в целях обеспечения унификации с общепринятыми формулировками в названиях финансовой помощи, оказываемой из республиканского бюджетов местным бюджетам, следует внести изменения в 40-44 статьи Бюджетного кодекса РК. Слова «трансферты общего характера» нужно изменить на «дотации», слова «целевые текущие трансферты» - на «субвенции». Также нужно ввести определение понятия «субсидия»- безвозмездная финансовая помощь производителям продукции и организациям, оказывающим услуги.
Актуальность таких мер усиливается в связи с членством Казахстана в Евразийском экономическом союзе, в рамках развития интеграционных процессов. Во всех странах ЕАЭС основные определения инструментов межбюджетных отношений должны восприниматься одинаково, где бы они ни применялись. Переход к использованию общепринятых в экономическом мире определений актуален и в связи с членством нашей страны в ВТО, где к предоставлению необоснованных субсидий, субвенций из бюджета относятся не очень положительно.
Подводя итоги, можно назвать следующие основные меры по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансами:
1.Внесение изменений в 40-44 статьи Бюджетного кодекса, которые каются унификации применения классических, общепринятых определений инструментов межбюджетных отношений;
2.Введение регулирующих налогов как источника доходов совместного использования разными уровнями бюджета, включая республиканский;
3.Повышение результативности бюджетных расходов и совершенствование среднесрочного планирования;
4.Повышение прозрачности исполнения местных бюджетов и совершенствование законодательства в области формирования доходов местных бюджетов;
5.Совершенствование системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета и иных видов финансовой помощи
Словом, механизм регулирования межбюджетных отношений должен работать на новых принципах, обеспечивающих самостоятельность местных органов власти с учетом интересов государства и формирования человеческого капитала, отвечающего требованиям современного развития общества.
