Несколько номеров назад, впечатлившись очередными грядущими изменениями в системе госслужбы, мы задались далеко не риторическими вопросами: видны ли ее конечные очертания этой бесконечной реформы, и насколько адекватны вписываемые в ее канву дополнительные сюжеты? Но эксперты, принявшие участие в организованной нами дискуссии, однозначно сформулировать то, что получит «на выходе» Казахстан, так и не смогли. Чтобы расставить точки над i, мы обратились с запросом в Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции. Нельзя сказать, что кураторы реформы разложили все по полочкам, но какую-никакую ясность все же внесли.

Что было…

Чтобы в полной мере оценить весь пройденный реформенный путь и попытаться разглядеть, что ждет отечественную систему госслужбы в будущем, стоит напомнить ключевые вехи ее развития.
В независимом Казахстане госслужба из общей системы трудового права была выделена только в 1995 году соответствующим указом президента. Но довольно быстро стало очевидным, что этот нормативно-правовой акт, имевший силу закона, неспособен противостоять расцветшим у нас трайбализму, клановости и патронажу при распределении вакантных должностей в госорганах. Власти тогда откровенно признали: основная причина неудавшихся организационных перестроек заключается в нарушении принципа плавного перехода от старых форм и методов управления к новым:

«Частые реорганизации и связанные с этим перестановки кадров привели к нарушению принципа ответственности за последствия принимаемых решений. Серьезные просчеты допущены в подготовке управленческих кадров, системе стимулирования и контроля за их деятельностью. Отсутствие перспективы, уверенности в завтрашнем дне, обусловленные неотработанностью системы подбора и расстановки кадров, а также сравнительно невысокая оплата труда привели к оттоку значительной части квалифицированных управленческих кадров в негосударственную сферу».

Естественным образом назрела необходимость новой реформы, с тем, чтобы хотя бы попытаться запихать все эти «особенности» в цивилизованные рамки. Масштабная трансформация стартовала в 1997 году. Именно тогда в своем стратегическом Послании «Казахстан-2030» глава государства поставил задачу сформировать компактный и высококвалифицированный госаппарат, внедрить систему меритократии, усилить борьбу с коррупцией в среде госслужащих и поднять имидж государственной службы в обществе. Реализовать эти планы в рамках впервые принятого Закона «О государственной службе».

Была призвана новая структура, появившаяся в системе власти, – соответствующее агентство.

Опыт реформ конца 1990-х трудно назвать однозначным. С одной стороны, ими заинтересовались некоторые страны, которые тоже хотели бы пойти по нашему пути. С другой, несмотря на внедрение таких новаций, как конкурсный отбор и институт ответсекретарей, призванный обеспечить преемственность в госорганах, выходило, что изменения оказались, в лучшем случае, половинчатыми. По крайней мере, это четко дал понять президент РК в своем выступлении на международной научно-практической конференции «Роль государственной службы в повышении конкурентоспособности страны».

«Надо пересмотреть принципы государственной службы, в ее основе должны лежать меритократия, честность, эффективность», – заявил он, тем самым признав, что как раз сочетания этих трех составляющих в отечественной системе госслужбы так и не появилось. Как, собственно, и многого другого. Например, компактного госаппарата. Если в 2001 году количество госслужащих в Казахстане не превышало 69 тысяч человек, то уже в 2007-м их было уже свыше 102-х тысяч.

Текст принятой в 2011-м Концепции модернизации системы государственного управления обнажил и другие проблемы. Ключевые из них – неумение чиновников работать на результат, отсутствие обратной связи с населением, неудовлетворительное качество оказываемых государственных услуг.

В общем, все это привело к новому витку модернизации, который стартовал в том же 2011-м. Озвучивая новую Стратегию «Казахстан-2050», президент страны заявил: «Прежде всего будет реформирован государственный аппарат. Мной подписан закон о новой системе госслужбы. Он обеспечивает усиление антикоррупционных мер, повышение прозрачности отбора госслужащих, внедрение принципа меритократии, то есть продвижения лучших кадров».

Как следствие, появились корпусы А и Б, было закреплено понятие «ротация государственных служащих», введена норма о профессиональной подготовке госслужащих. Казалось бы, задача выполнена. Однако спустя пару лет выстраивания нового фасада системы госслужбы вновь выяснилось, что за ним пустота, а идея меритократии опять же вылетела в трубу. Помнится, как возмущалась фракция коммунистов в парламенте, подводя первые результаты трансформации: «Вся так называемая меритократия свелась к стажу госслужбы, знанию законов и государственного языка, а также собеседованию. Хотя на такой же основе госслужащих отбирали и раньше. По большому счету, вся разница – лишь в вопросах на тестирование. Так стоило ли ради этого городить огород и называть все это громкой фразой «реформа государственной службы»? Получилось, что гора родила мышь».

В итоге вместо того, чтобы вывернуть наизнанку пороки системы и нащупать пути их искоренения, реформа привела к тому, что они оказались завуалированными и фактически узаконенными. Протекция, блат, клановость и прочие «прелести», процветающие на госслужбе, продолжали ежегодно приносить урожай ядовитых ягодок. И самое странное заключалось в том, что авторы реформы предпочитали закрывать на это глаза, относя такие «нюансы» к «пережиткам прошлого».

А потому неудивительно, что в 2015 году стартовала новая эра преобразований, инициированная пятью президентскими институциональными реформами.

Что есть…

Каким образом трансформировалась система государственной службы за прошедшие три года? Однозначного ответа на этот вопрос нет. Все зависит от того, кто в какой корень зрит.

Например, в ответе на наш запрос Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции констатирует: «Главными новшествами стали переход на карьерную модель, введение компетентностного подхода, механизмы, обеспечивающие принципы меритократии». В результате их внедрения наблюдается трехкратный рост числа поступивших на госслужбу, в четыре раза возросло количество продвижений по карьерной лестнице уже действующих чиновников. В ведомстве даже уточнили, что «более 77 процентов населения поверило в меритократию на госслужбе, а эксперты ОЭСР оценили ее как профессионально-стратегическую». Но, похоже, столь высоких и почетных оценок авторам наших реформ мало, они следуют девизу «выше, быстрее, сильнее».

«В настоящее время ведется пилотное апробирование новой системы оплаты труда, основанной на факторно-балльной шкале. Это сделало государственную службу более привлекательной и конкурентоспособной, – сообщается в присланном нам ответе. – Так, конкурс на одно место в пилотных госорганах увеличился в среднем в три раза. Отток кадров в пилотных госорганах сокращен в два раза: в Агентстве – с 4,2 до 2 процентов, в акимате города Астаны – с 2,9 до 1,6 процента, в Мангистауской области – с 4,2 до 1,8 процента. В три раза вырос приток высококвалифицированных специалистов из квазигосударственного и частного секторов, в том числе выпускников топовых вузов».Тут возникают вопросы, ответы на которые, увы, остались за кадром. Во-первых, откуда взята цифра в 77 процентов казахстанцев, уверовавших в отечественные стандарты меритократии, если учесть, что соцсети переполнены негативными комментариями о том, кто, как и при каких обстоятельствах обзаводится статусом чиновника. Во-вторых, насколько за эти годы разбухла система госслужбы, если на фоне оттока из нее кадров в разы вырос приток?

Впрочем, бросать от восторга чепчики в воздух рука не поднимается и по другой причине.

Еще в апреле нынешнего года в интервью нашей газете такой авторитетный эксперт в вопросах государственной службы, как Данияр Ашимбаев, констатировал: «…драки за конкретные места на госслужбе идут постоянно. Конечно, есть должности, по которым претензии минимальны, но в целом ситуация такова: когда меняются министры, новички хотят поставить на ключевые позиции в ведомстве своих людей; когда меняются вице-премьеры, они хотят видеть во главе ведомств своих протеже; когда меняется глава кабмина, он тоже хочет рассчитывать на своего вице-премьера… И такая каша наблюдается повсеместно и беспрестанно. В результате никто, даже занимающий самую высокую должность, не может быть уверен в том, что проработает хотя бы год».

Эксперт даже привел конкретный пример: «В одном министерстве была такая история. Там подчиненные, руководители самостоятельных структур, назначались на три года по контракту. Естественно, через каждые три года, когда истекали их полномочия, начиналась драка за должности – все везли в Астану свои «портфели» (даже не конверты). Один министр, недолго думая, сократил срок контракта до одного года. И теперь желающий занять вожделенное место должен быть «отмечаться» уже ежегодно, причем так, чтобы перекрыть «предложение» конкурента. Не буду называть фамилии и место, где происходили эти события, тем более что такая практика является достаточно распространенной…».

А вот еще одна цитата из того интервью: «Помимо желания поставить на посты своих людей и сформировать пространство для кадрового маневра, ощутимо присутствует и коррупционный элемент. У нас, конечно, не принято говорить про торговлю должностями, но такая практика процветает.

Какие бы конкурсные комиссии ни создавались, какая бы ни имелась выслуга лет у претендентов на вакантные места, всегда найдутся обходные пути. Прием на госслужбу в этом плане не сильно отличается от скандального само по себе механизма проведения тендеров и госзакупок. Эта тема не то чтобы табуирована, но никто не хочет об этом говорить. А между тем, расценки на должности все растут и растут. В середине 1990-х говорили, что пост министра стоит 40 тысяч долларов. Теперь же за эти деньги можно устроиться максимум директором департамента. А все потому, что в современных условиях функционал госаппарата тесно связан с распределением бюджетных средств – тендеры, заказы, подряды. Естественно, что при таких исходных данных «хлебными» становятся все должности»…

В общем, пусть каждый сам решает, какой информации верить. Но очень хочется надеяться на то, что те цели и задачи, которые глава государства регулярно ставит перед госаппаратом, не будут дезавуированы и девальвированы.

Что будет…

Насколько эту надежду укрепят новые изменения, которые в скором времени станут частью системы госслужбы, покажет время. Нам же остается только предоставить слово Агентству по делам государственной службы и противодействию коррупции, сотрудники которого уверены, что «дальнейшее масштабирование новой системы позволит повысить качественный состав госаппарата, в том числе за счет укрепления управленческого звена и привлечения профессионалов из частного сектора».

Итак, о чем идет речь? В ответе на наш запрос сообщается, что в целях дальнейшего совершенствования государственной службы ведомством инициирован ряд предложений. В первую очередь, речь идет о модернизации корпуса «А»: «Предлагается проводить прямой конкурсный отбор на вакантную позицию с пересмотром института рекомендательных писем и без формирования резерва. К примеру, во всех странах ОЭСР поступление на должности старшей государственной

службы (аналог корпуса «А») осуществляется путем прямого конкурсного отбора. Конкурсный отбор в кадровый резерв предлагается проводить на конкретную должность в два этапа: квалификационный экзамен на базе Агентства и собеседование в Национальной комиссии по кадровой политике. Данные подходы усилят принципы меритократии и задействуют институт социального лифта», – говорится в присланном ответе.

Второе новшество заключается в том, что Агентство по делам госслужбы намерено повысить статус руководителей аппаратов центральных государственных органов и акимов областей аналогично статусу ответственных секретарей: «Корпус «А» призван быть гарантом незыблемости, преемственности государственной службы и автономности от политических преобразований. Эффективность в части стабилизации кадровой миграции показал институт ответственных секретарей, назначение и полномочия которых определяются Указом президента. Так, с их появлением в министерствах сменяемость снизилась с 17 до 6,5 процента. В этой связи предлагается придать руководителям аппаратов центральных госорганов, акимов областей и городов Астаны, Алматы, Шымкента статус ответственных секретарей. Такой подход также позволит усилить их управленческие полномочия и ответственность. Кроме того, изменение статуса руководителей аппаратов предполагает ежегодную оценку их работы Администрацией Президента, что повысит прозрачность и подотчетность деятельности».

Затронет реформа и корпус «Б». Речь идет о введении механизмов быстрого найма: «Во-первых, предлагается сократить сроки проведения конкурсов путем перехода с трехэтапного на двухэтапные конкурсы. В настоящее время на проведение всех трех видов конкурсов (первый внутренний, второй внутренний, общий конкурс) затрачивается до 50 рабочих дней. Кроме того, технология проведения первого и второго внутренних конкурсов идентична (за исключением круга кандидатов: в первом случае – служащие данного госоргана, во втором – все госслужащие), в то время как общий конкурс имеет существенные отличия (более расширенный пакет требуемых документов, включающий сертификат о прохождении тестирования). В этой связи предлагается объединить первый и второй внутренние конкурсы. Это сократит время на их проведение на 15 рабочих дней. Данный подход придаст системе государственной службы большую мобильность.

Во-вторых, рассматривается возможность внеконкурсного назначения талантливых и профессиональных кадров по решению Национальной комиссии по кадровой политике. В настоящее время данный механизм применяется только для граждан Казахстана, работающих в международных организациях, судей, депутатов, а также политических государственных служащих. При этом в целях выстраивания более гибкой системы предлагается расширить данный перечень лицами, имеющими соответствующий опыт работы в компаниях, входящих в топ-50/100 списка Fortune-500 или обладающих степенью PhD лучших университетов мира, входящих в топ-20/30».