2408 20-04-2018, 07:00

Чем больше в Казахстане будет областей – тем лучше?

Время от времени в Казахстане звучат призывы провести административно-территориальную реформу. Одни предлагают укрупнить области, другие – добавить еще несколько, третьи – уравнять их по количеству населения. И хотя все эти предложения носят разнонаправленный характер, их авторы движимы одной целью – облегчить управление регионами и улучшить условия жизни граждан. В рамках же нынешнего территориального деления, по мнению экспертов, делать это с каждым годом будет все сложнее…

Марат Шибутов, политолог, географ: «Принятое в 1990-х годах решение об укрупнении областей считаю ошибочным»

– По сравнению со старым (советским) административно-территориальным делением в Казахстане существенно сократилось количество областей (с 19 до 14) и районов. Но при этом осталась привязка к бюджету.

Вот простой пример: в Шымкенте 900 тысяч жителей, в Алматы – 1 млн. 700 тысяч, но если у первого бюджет 120 млрд. тенге, то у второго почти в четыре раза больше – 450 млрд. Иначе говоря, в финансовом плане разница между городами республиканского и областного значения – огромная. Так же, как разница между городами областного (имеется в виду областной центр) и районного значения.

То есть вся проблема в статусе. Когда город его лишается, то сразу начинает чахнуть. Так, к примеру, было с Жезказганом, Семеем, Аркалыком, Кокшетау, Талдыкорганом… А вот когда двум последним вернули статус областных центров, ситуация в них явно улучшилась…

Похожая история с человеческими ресурсами. Взять, к примеру, бюджетников – врачей и учителей. В сельской местности они получают одни выплаты, а если переберутся в город – совсем другие. То есть и здесь все завязано на статусе. Однако никто не хочет это осознавать.

Административно-территориальное деление – это мощнейший инструмент территориального планирования. За счет переориентации бюджетных потоков могут возникнуть точки роста или, наоборот, точки деградации.

– Каким, по-вашему, должен быть регион в идеале?

– Идеальный регион должен быть не очень большим, чтобы управляющая им структура могла полностью его охватывать, чтобы у нее была возможность все увидеть и со всеми поговорить. У нас же, напротив, какие-то гигантские районы. Взять, к примеру, ту же Карагандинскую область – ведь ее даже чисто физически трудно объехать, не говоря уже о том, чтобы полноценно управлять. В таких условиях руководство, как правило, сосредотачивается на определенных проектах и людях, а все остальные остаются без внимания.

Поэтому я считаю принятое в 1990-х годах решение об укрупнении областей ошибочным. Как показало время, оно плохо сказалось на развитии регионов и качестве управления ими. Нужно понимать, что у каждого из них своя специализация, следовательно, отраслевое планирование должно четко соответствовать региональному.

Например, Усть-Каменогорск всегда был центром цветной металлургии и земледелия, Семей – мясной и легкой промышленности, Караганда – черной металлургии и угольной промышленности, Аркалык – производства бокситов и скотоводства, Костанайская область – черной металлургии и зерноводства, Жезказган вместе с Балхашом – медной промышленности. То есть сразу было видно, каким потенциалом и в какой сфере обладает тот или иной регион. А сейчас после непонятного объединения мы получили огромные области и явное противоречие между отраслевой и региональной политикой. Тот же Семей, к примеру, оказался в забвении…

– А как неудачное административно-территориальное деление может повлиять на ситуацию с местным самоуправлением?

– У нас большие проблемы с местным самоуправлением. Рассмотрим их на примере Алматы. Город разделен на 8 районов, в каждом из которых от 160 до 330 тысяч жителей. То есть плотность населения достаточно высокая, и по логике в каждом районе должен быть свой маслихат. Но в Алматы он только один! 37 депутатов на 37 участков, или примерно по 50 тысяч человек на каждого.

При этом в Казахстане есть города и районы, где проживают всего около 50 тысяч человек, и там примерно такое же количество депутатов маслихатов. А значит, на каждого приходится по 2 тысячи жителей. 50 тысяч и 2 тысячи – есть разница? Вот что значит непропорциональное представительство депутатов и соответственно непропорциональное местное самоуправление.

Копнем еще глубже. Бюджет Алматы – 450 млрд. тенге, а бюджет всех его районов вместе взятых – 40-50 млрд. Где остальная сумма? Она уходит в профильные управления, подчиняющиеся непосредственно городскому акимату. И каждый раз, когда району нужно решить какой-то вопрос, он вынужден делать это через них. То есть уровень самостоятельности каждого из районов Алматы очень низкий – в отличие от небольших городов, где проживают по 50-70 тысяч человек и где местная власть напрямую все решает. Вот такая у нас диспропорция и в развитии, и в системе управления.

– Если бы у вас были соответствующие полномочия, то какие бы шаги вы предприняли в первую очередь?

– Я бы восстановил Жезказганскую, Тургайскую и Семипалатинскую области. Они ведь не просто так когда-то создавались. Сейчас мы наблюдаем парадокс: советская матрица экономики еще сохраняется, а необходимых под нее областей уже нет.

Кроме того, я бы создал Аральскую область. Дело в том, что южная часть Актюбинского региона и северная часть Кызылординского привязаны к морю, соответственно завязаны на рыболовстве и поливном земледелии. И если мы хотим, чтобы регион развивался, следует эти районы объединить в маленькую область.

Иными словами, необходимо выровнять все существующие диспропорции. Но сделать это без изменения административно-территориального деления не получится, потому как налицо большая зависимость от бюджета.

Максим Казначеев, политолог: «Необходим более масштабный подход»

– Система административно-территориального деления складывалась на протяжении десятилетий. А потому нельзя однозначно говорить о ее неэффективности. Намного большее значение, чем система административно-территориального деления, имеет специфика формирования бюрократического аппарата на местах. Решения о назначении или отставке руководителей регионов принимает президент (население в этом процессе не участвует). Он руководствуется собственными субъективными представлениями о профессиональных качествах того или иного кандидата, зачастую в большей степени обращает внимание на личную преданность, лояльность, а не на степень профпригодности этих чиновников.

– И все-таки, какие недостатки, на ваш взгляд, имеет нынешняя система административно-территориального деления?

– Ключевыми моментами в отношениях между Астаной и регионами являются следующие.

Во-первых, низкий уровень учета особенностей конкретных регионов, слабая ориентация государственных программ на решение реальных проблем их развития;

Во-вторых, диспропорции в выделении регионам средств из республиканского бюджета;

В-третьих, перечисление регионами значительной доли доходов в бюджет республики, что лишает их необходимых средств для развития своей социально-экономической инфраструктуры;

В-четвертых, непрозрачность и запутанность механизма распределения власти, ответственности и сфер полномочий между центром и регионами. Областные акимы, с одной стороны, оторваны от крупных активов, а с другой, находятся в положении, когда их деятельность остается практически бесконтрольной.

Изменение системы административно-территориального деления данных проблем не решит – тут нужен более масштабный подход, меняющий принципы региональной политики в целом.

В частности, необходимы активизация рекрутирования представителей региональных элит в центральные органы; выстраивание региональных систем сдержек и противовесов; увеличение доли местных бюджетов и выравнивание регионов по уровню доходов населения.

– Если предположить, что вскоре в стране проведут административно-территориальную реформу, то какой вариант кажется вам наиболее адекватным и эффективным с экономической и политической точек зрения?

– Мне представляется, что изменения в административном делении страны могут быть точечными – с появлением небольшого количества новых областей (либо восстановлением «старых», упраздненных регионов) и городов республиканского подчинения.

Практика государственного управления в Казахстане показывает, что в качестве основного «игрока» на местах выступает областной акимат как наиболее самостоятельная и эффективная структура. Как свидетельствует опыт переноса областных центров из Астаны в Кокшетау и из Алматы в Талдыкорган, присвоение городу статуса областного центра заметно улучшает его состояние.

Выделение новых административно-территориальных единиц способно привести к появлению новых рабочих мест как для населения, так и для региональных элит; к повышению эффективности перераспределения бюджетных средств в пользу депрессивных регионов; к сокращению оттока населения из депрессивных территорий.

При этом наиболее оправданным с экономической точки зрения представляется восстановление ряда ранее существовавших областей – там уже есть вся необходимая инфраструктура для выполнения функций региональных центров.

 

Автор: Сауле Исабаева