Нужна ли Казахстану верхняя палата парламента, и если да, то какова оптимальная схема ее формирования? Этот вопрос стоит на повестке дня вот уже два десятилетия, с тех самых пор, когда по итогам референдума от 30 августа 1995-го была принята новая Конституция РК, предусматривавшая в том числе и учреждение сената. Однако еще более актуальным данный вопрос стал после того, как было объявлено о переходе республики к президентско-парламентскому типу правления.

Скамейка запасных, лазарет и дом престарелых…

Говоря о целесообразности существования сената в структуре законодательной власти, политолог Сергей Акимов в интервью нашему изданию напомнил, что двухпалатный парламент все-таки характерен для стран с федеративным устройством: в одну палату депутаты избираются в одинаковом количестве от каждой автономии, в другую - пропорционально численности населения. То есть такая модель позволяет уравновесить представительство регионов в зависимости от численности населения.

Что касается Казахстана, то здесь причина появления сената несколько другая. Как поясняет политолог, верхняя палата парламента в силу специфической процедуры избрания ее членов (через выборщиков из числа депутатов местных маслихатов, а также по президентскому списку) всегда была менее оппозиционной, чем мажилис. А значит, сенат призван выступать в качестве дополнительной гарантии устойчивости президентской власти в случае усиления оппозиции.

"Но эта модель, - уточняет Сергей Акимов, - была целесообразной и рабочей до тех пор, пока в Казахстане существовала радикальная оппозиция. Сейчас таковой нет, и сенат утратил свою главную функцию. Это практически бесполезный орган. Пожалуй, главная его деятельность на сегодня - обеспечение формальной занятости экс-чиновников перед следующим назначением либо почетной пенсией. То есть сенат является своеобразной скамейкой запасных, лазаретом и домом престарелых одновременно. Впрочем, на это можно было бы не обращать внимания, если бы не внушительные траты из государственного бюджета на их содержание..."

Действительно, как площадка для трудоустройства политических фигур второго эшелона и бывших региональных бастыков сенат подходит идеально. Если, к примеру, раньше чиновники, оставшиеся без работы, уходили в оппозицию, то сейчас становятся сенаторами и уже не представляют угрозы для действующей власти.

"Сенат выступает больше как некий защитник президента на случай, если мажилис захочет поиграть в самостоятельность, - резюмирует, в свою очередь, директор Центральноазиатского фонда развития демократии Толганай Умбеталиева. - То есть сенат должен как бы уравновесить нижнюю палату, если она будет иметь другую позицию, нежели президент. Как вы пом­ните, последний однопалатный парламент создавал много проблем главе государства при принятии законопроектов и при утверждении его программ. Ведь, согласно действовавшему тогда законодательству, президент не был столь самостоятелен, как сейчас, и инициируемые им программы должны были пройти согласование в парламенте - ему обязательно нужно было получить одобрение представительного органа. Он тогда был и главой исполнительной власти. К примеру, иногда президенту приходилось лично присутствовать на заседаниях парламента или работать с отдельными депутатами, чтобы те положительно отреагировали на его предложения…"

Разумеется, говорить о политической самостоятельности верхней палаты в данном случае не приходится. В то же время с учетом региональных различий в стране, особенно экономических, а также огромной ее территории сенаторы могли бы выступать в качестве представителей региональных интересов. Но…

"В настоящее время именно региональные интересы не представлены и не обозначены в повестке дня палаты, - констатирует Т. Умбеталиева. - Она лишь утверждает законопроекты, подготовленные правительством. Поэтому, на мой взгляд, сенат пока не оправдывает свое существование, регионы у нас не представлены ни в каком виде - ни с точки зрения экономических, ни с точки зрения политических интересов".

Трудности перехода

Вместе с тем, отвечая на наш главный вопрос, Т.Умбеталиева уверяет, что верхняя палата никак не мешает переходу к президентско-парламентскому правлению. Очень часто, по ее словам, парламентские системы выбирают двухпалатную структуру. Впрочем, многое зависит от того, какие цели будут преследоваться при транзите. К примеру, если речь идет только о сокращении функций президента, с тем, чтобы передать неважные или неключевые полномочия другим ветвям власти, то, по мнению эксперта, верхняя палата может сохраниться. Если же цель состоит в полном пересмотре системы управления, где парламент станет выступать центром принятия решений, а институт президента - лишь одним из участников этого процесса, то в таком случае целесообразность существования верхней палаты вызовет вопросы, и необходимость в ней может отпасть.

В свою очередь, Сергей Акимов полагает, что ситуация может серьезно измениться только при осуществлении реального перехода к президентско-парламент­ской форме правления. В таком случае политический режим станет менее устойчивым, чем при текущей суперпрезидентской системе. Причем речь здесь идет исключительно о внутриэлитных рисках. Вот тогда сенат, по мнению политолога, может вновь приобрести определенную актуальность и выполнить стабилизирующую функцию в случае "бунта" элит в мажилисе.

"Исходя из этого, а также учитывая страхи многих представителей политической элиты относительно предстоящей демократизации режима, сенат парламента будет сохранен в структуре власти Казахстана после осуществления ожидаемых политических реформ, - считает Сергей Акимов. - Еще один аргумент в пользу сохранения сената - необходимость обеспечения занятости его членов в случае упразднения. И это не сарказм, а реальная проблема. Несмотря на всю убогость сената, там присутствуют очень влиятельные и уважаемые агашки. И если всех их в одночасье отправить на пенсию, то власть может получить десятки обиженных людей с деньгами и связями. Чем не потенциальная база для формирования новой оппозиции?"

Идеальный сенат

Что же касается функций, которые должен выполнять сенат, то, на взгляд С.Акимова, она одна и очень простая - реальное участие в законотворческой деятельности. То есть не просто одобрение, но еще и инициирование и написание законов. Вместе с тем, по мнению эксперта, практическое наполнение сенат сможет получить только через прямое избрание его членов гражданами, как в свое время избирались депутаты мажилиса. Но это, убежден он, абсолютно фантастический сценарий.

А вот по мнению Толганай Умбеталиевой, главная функция верхней палаты заключается в том, чтобы она реально представляла региональные интересы. При этом депутаты сената должны быть партийными. То есть наряду с интересами своих территорий они должны представлять и интересы партий.

"Ведь парламент - это институт, который представляет баланс различных интересов, в том числе и политических, - резюмирует она. - А в каждом регионе политические настроения населения разные: где-то сильны коммунистические идеи, где-то национал-патриотические, где-то демократические. Поэтому сенат должен отражать политическое состояние региона, реальный расклад существующих там политических сил. Соответственно, полностью должна измениться процедура избрания сенаторов. Сейчас их выборы носят косвенный характер, и население в областях даже не знает, кто представляет их интересы в верхней палате".

В идеале, убеждена политолог, все госпрограммы должны разрабатываться с учетом Концепции регионального развития. И верхняя палата парламента долж­на активно участвовать в этом процессе, представляя в нем интересы населения регионов.