Практически весь период рыночной модернизации Казахстана прошел по формуле "Сначала экономика, а потом политика". Судя по некоторым косвенным признакам, она явно начинает исчерпывать себя, и все чаще ведутся разговоры о необходимости коренных политических реформ. Учитывая эти настроения, мы решили поговорить с известным казахстанским политологом Д.Кадыржановым о перспективах модернизации политической структуры нашего общества.

Диктатура подзаконных актов

- Насколько очевиден и как проявляется на практике в Казахстане дефект конституционного разделения полномочий между президентом, парламентом и правительством?
- Дефект - это отклонение от нормы. У нас же отсутствие разделения полномочий - итог, вполне закономерно проистекающий из всей политико-экономической структуры общества и, конечно же, из его правовой системы.
Правовая система, как правило, исходит из того, какие реальные цели преследует элита страны и как она собирается обеспечить их наиболее эффективное достижение. Поэтому если обогащение за счет продажи национального богатства может гарантировать только автократический строй, опирающийся на полицейское государство, то в итоге вы получите конституцию, которая призвана эту автократию закрепить и обезопасить от поползновений со стороны других общественных групп и, собственно, народа.
Конечно, любая республиканская конституция всегда декларирует, что власть в стране принадлежит народу. Но если вы не анархо-синдикалист, то признаете, что эта власть должна быть делегирована. Вот тут-то и выплывает наружу, к чему власть стремится изначально и для чего создает государственную иерархию.
Итак, если вы стремитесь найти признаки сверхконцентрации власти в одних руках, то достаточно рассмотреть нашу правовую систему в сравнении с законодательством США, которое, на мой взгляд, наиболее контрастно оттенит нашу специфику.
Общеизвестно, что в Соединенных Штатах президентский институт является одним из сильнейших в мире. Более того, форма правления там характеризуется как "президентская республика". Однако даже при простом прочтении американской Конституции вы увидите, что фактически вся полнота власти в США принадлежит конгрессу, представляющему собой коллегиальную власть в стране.
Об этом говорится в самой первой статье, с которой начинается Конституция и в которой описываются полномочия американского парламента. С точки зрения правовой философии, там понятие "законодательная власть" является отражением понятия высшей власти, а не представляет собой ограничение прав и функций. В американской Конституции широта прав конгресса фундаментальна, и она, прежде всего, ориентирована на исполнение основной цели государства - общее благоденствие Соединенных Штатов.
Президент же является должностным лицом, которому "предоставляется исполнительная власть". То есть правовая философия такова, что не президент своей полнотой власти передает права парламенту, а, наоборот, народная власть делегирует функции высшему должностному лицу. Именно поэтому в Конституции США вы не найдете формулировку "глава государства".
У нас же статус президента определен достаточно четко - он является "главой государства", обладающим исключительным правом действовать от лица народа, отвечающим за "обеспечение деятельности всех ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной".
Правовую философию нашей Конституции, касающуюся реального места парламента в политической жизни, вы увидите в соответствующем разделе (под номером 4, между прочим, а не под номером 1, как в Конституции США - это к вопросу о приоритетах). Сразу же четыре пункта статьи 49 сообщают нам не о правах парламента, а об ограничениях его деятельности. Сначала обозначено, что он является не органом власти, а "представительным органом", полномочия которого ограничены его сессиями. Весьма неуместно смотрится здесь порядок роспуска парламента, а организация и деятельность даже не удостоились места в Основном законе.
Бросается в глаза постоянное повторение фраз "по предложению президента", "по рекомендации президента", а заканчивается вообще замечательно. Приведу пункт 2 статьи 61 практически полностью: "Президент Республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов... При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке". Здесь, по-моему, все очевидно.
Эта же статья отдает право первенства законодательной инициативы президенту. Затем подробно описывает права парламента, которые достаточно впечатляющие и даже почти сходны с правами Конгресса, но тут же дезавуирует их фразой "все иные отношения регулируются подзаконными актами", опять преподнося подарок исполнительной власти даже не на уровне президента, а на уровне клерка, являющегося разработчиком подзаконных актов.
В сущности, граждане Казахстана давно уже поняли, что мы живем в казуистике этих самых подзаконных актов, предоставляющих просто потрясающие возможности отечественной бюрократии. Почему? Потому что так в нашей Конституции закреплена правовая норма, гласящая: мы, власти предержащие, совсем не стремимся привести свою жизнь к букве закона - мы законы формулируем так, чтобы они выдавали в свет мифическую картину, а в реальности составляли совершенно иные политические правила.
Можно сказать, что наш президент представляет собой нечто вроде регента над народом, замещающего собой все ветви власти. Напомним, что и судебная ветвь находится в его руках, о чем недвусмысленно говорит статья 82-я Конституции, дающая ему право назначать всех судей в стране. Как говорится, просто и со вкусом.
Отдельный вопрос - принятие конституционного Закона "О первом президенте", который определяет Нурсултана Назарбаева как единственного "основателя нового независимого государства Казахстан". Это фактически наделяет лидера нации сакральным статусом.

Бюрократия - плохой партнер

- В последнее время стали поговаривать о возможной трансформации природы существующего у нас политического режима в сторону усиления полномочий парламента и роли премьер-министра. По-вашему, чем обусловлено появление такой темы?
- Во-первых, существует объективная, даже целесообразная необходимость ограничения сверхполномочий президента. Целесообразная не с точки зрения народа, а с позиции интересов правящей группы.
Одной из причин кризиса управления в государстве является то, что президент уже очевидно не может охватить все полномочия, которые ему предоставлены. И это не только потому, что за 20 с лишним лет накопилась определенная усталость. Во многом осуществление полномочий происходит инерционно, что предоставляет высшей бюрократии потрясающие возможности в плане манипулирования действительностью от имени президента. Поэтому коллапсы, когда президентская идея на уровне реализации встречается со своим жалким и уродливым подобием, - это уже привычная ситуация. Государственная машина теряет свою управляемость.
Далее происходит еще хуже. Эта реакционная масса выдает и обратную связь - генерирует уже "наверх" и вкладывает в уста главы государства не те идеи, которые были бы необходимы президенту, а те, которые выгодны ей. Тут уже формируется порочный цикл, который, к нашему ужасу, зиждется на сверхвозможностях президентства не как персоны, а как политического института. Маскировка всех этих неудач закономерно осуществляется за счет упорной пропаганды, а также беспрецедентного и все усиливающегося полицейского давления.
Во-вторых, появилась другая очевидность. В ходе резко развивающихся политических кризисов в мире стало понятно: внутренняя политика, проводимая в стране, - это гигантское поле уязвимости с точки зрения агрессивного внешнего воздействия. И в борьбе с этой волной внешнего влияния отечественная бюрократия абсолютно неэффективна. Очевидным это стало и для президента, но у него нет никаких шансов "вылечить" эту систему изнутри, потому что упомянутая уязвимость ею и сформирована. Это не просто некая элементарная линия поведения типа лени или умения устраивать волокиты - нет, это сфера конкретных финансово-политических интересов, за которые отечественная бюрократия будет бороться свирепо и упорно.
Все коммуникации с обществом основаны не на привлекательности идей, а на манипулятивных техниках, которые бывают успешны лишь на короткий период, а потом их уродливая сущность все равно становится достоянием общественности и стократно усиливает уязвимость нашего государства.
На все эти болевые точки внешние центры силы могут в нужный момент уверенно "надавить" и поставить руководство страны в политический тупик, как это произошло с договором об ЕАЭС. Каждый из центров силы использует свои традиционные способы давления - кто-то по этнической линии, как это делает Россия, кто-то под предлогом защиты демократических интересов, как это делает Запад, а кто-то просто заявляет о праве на защиту своих экономических интересов, как это делает Китай. И все вместе успешно применяют прямой и информационный шантаж вокруг главного - вопроса о персональной власти в Астане.
Для политической элиты иного способа противостоять этим вызовам извне, кроме как добиться широкого единства интересов, не существует. Однако манипулятивный метод может привести, максимум, к жонглированию правовыми полномочиями с целью выдать их за реальные политические реформы.

Это уже уверенно можно сказать: без сущностных реформ не выйдет ничего. Потому что стиль коммуникаций в русле "давайте посоветуемся, подайте нам идеи" уже не вызывает никакого доверия. Бюрократы - плохой партнер. Они работают лишь на собственную карьеру и безопасность, иное им просто не позволит система. А это слишком больно для человека, искренне соглашающегося давать советы, - наблюдать постоянную дискредитацию собственных идей.
А за конкретными примерами далеко ходить не надо. У нас вообще-то еще семь лет назад официально была провозглашена президентско-парламентская форма правления: 19 июня 2007 года президент подписал конституционный Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон о выборах РК". Ну и что изменилось в нашей жизни? Ничего, кроме того, что теперь никто не знает подавляющего большинства депутатов мажилиса, поскольку люди голосовали не за личности, а за такую абстракцию, как "казахстанские политические пар¬тии". Стало ли общество более демократическим? Есть хотя бы один человек, который бы это почувствовал?

Нам нужна новая правовая философия

- У вас есть свое видение практической трансформации казахстанской формы управления из президентской в парламентско-президентскую? Какой вариант формирования мажилиса вы бы предложили? (Имеются в виду соотношение депутатов, выбранных по мажоритарной системе и по партийным спискам, проходной барьер для политических партий, возможность создавать блоки и выдвигать общие списки и т.д.)
- В отличие от большинства представителей оппозиции, я вообще не поддерживаю идеи парламентско-президентской или парламентской формы правления. Я - сторонник американской системы, когда президент является одновременно главой правительства. У нас позиция премьер-министра - это не более чем институт, призванный оттенить политическую и экономическую ответственность президента в его неудачах на поприще, которое мы называем общим благоденствием граждан Казахстана. Я вообще являюсь сторонником того, чтобы из политической системы были изъяты все органы, играющие роль камуфляжа.
Мы уже говорили выше о роли конгресса в правовой философии США. Соответственно такой же я хотел бы видеть и роль нашего парламента, который представлял бы собой идеологию реального общественного договора. Чтобы он был институтом истинного народовластия, а не формой, навязанной сверху. Президенты приходят и уходят, а коллегиальный орган власти вечен, потому что поистине народен.
Я - убежденный сторонник того, чтобы выборы в парламент осуществлялись полностью на мажоритарной основе. В первую очередь потому, что согласно "закону Дюверже", на основе мажоритарных выборов может сложиться классическая двухпартийная система, радетелем становления которой в Казахстане я также являюсь.
Мои убеждения подкрепляются собственным опытом электоральных кампаний, которые мне посчастливилось вести в различных масштабах. Этот опыт говорит: только личные обязательства, данные кандидатом в депутаты своим конкретным избирателям, только его морально-этический облик, только открытая конкуренция его предвыборной платформы, только привязанность его к конкретному округу страны и к его настоящим проблемам способны создать реальную демократическую связь между депутатом и избирателем. Только тогда мы прекратим создавать безликие представительные органы.
Если же вы разделяете палату на две части, одну из них отдавая одномандатникам, а другую - партиям, то вы создаете неравноправие между самовыдвиженцами и партийными кандидатами, потому что партии могут попасть в ту часть, которая избрана на мажоритарной основе, а самовыдвиженцы в партийную часть - нет. Зачем? Зачем опять создавать неравенства на ровном месте?!
Победившая партия, таким образом, вычисляется при подведении итогов выборов - от какой партии больше всего кандидатов проходит по одномандатным округам. И все. Не надо усложнять.
Может показаться, что такая система не обладает механизмами, стимулирующими развитие партийного движения, но уверяю вас: на самом деле все обстоит с точностью до наоборот. Голосование по партийным спискам укрепляет в партиях центральную бюрократию, в то время как необходимость конкурировать в каждом избирательном округе развивает их региональную деятельность. Партия реально становится не бюрократической, а коллегиальной и общенацио-нальной структурой.
В таких условиях обречены на гибель "политтехнологические карлики", которые поддерживаются "Ак Ордой" для манипулятивных техник. И, что самое важное, вопрос процентного ценза для партий в парламенте, таким образом, теряет всякий смысл. Сколько округов убедил, столько и получил депутатов для своей фракции.
Квоты для регистрации партий я бы уменьшил … до 7 человек. Или до 12... Смысл в том, что если кто-то хочет организованно формулировать и продвигать свои убеждения - добро пожаловать. В условиях открытых выборов все партии и политические движения сами объективно займут подобающую им ячейку масштабности - от дворовой партии до общенациональной.
Создание предвыборных блоков - тоже приветствуется. Просто при ликвидации голосования по партийным спискам речь по-настоящему пойдет о реальной эволюции партийного движения. Именно через объединение платформ, финансовых и человеческих ресурсов и осуществляется развитие партий, происходит складывание оптимального партийного баланса в стране.
Как специалист в области брендинга могу добавить: при голосовании по партийным спискам избиратель голосует не за "качество товара", а за его бренд, ярлык, за мифологию. Даже понятие "репутация" здесь является максимально размытым, поскольку хорошее взаимокомпенсируется плохим и в итоге превращается в серое. Поэтому и портреты на партийных плакатах редко совпадают с лицами тех, кто реально потом проходит в мажилис.
Парламент Казахстана по структуре я вижу бикамеральным. Почему? Это тема для отдельного и углубленного разговора.
Как видите, уровень вопросов, которые мы с вами затронули, говорит о том, что символом возможных изменений должна стать конституционная реформа. Но она должна стать не просто принятием по-новому звучащей буквы закона. Нам нужна новая правовая философия. Новая Конституция должна носить ценностный характер для всех и перестать быть одной из манипулятивных техник, возведенных в ранг основных псевдоправил жизни.

Зачем нам полномочный парламент?

- Каково ваше понимание категории "полномочный парламент"? Чем она должна быть наполнена?
- Выше я частично уже ответил на этот вопрос. Фактически власть в стране - это и есть парламент, а исполнительная власть - это лишь должностные лица, нанятые для исполнения своих политических обязанностей. Поэтому широта полномочий парламента должна быть ограничена только суверенитетом страны, и все. Баланс между ветвями власти устанавливается постольку, поскольку президент страны тоже избирается прямым голосованием.
Опыт работы в парламенте позволяет мне высказать свое мнение по поводу того, какими реальными механизмами можно усилить его политическую роль.
Одним из мощнейших рычагов власти являются комитеты палат, но не только постоянно действующие. Особо высоким уровнем полномочий могут обладать комиссии, специально создаваемые для изучения эффективности того или иного закона или программы, для расследований в компетенции должностных лиц или даже по подготовке к привлечению их к ответственности. Это сильнейшее оружие депутатов - создание таких непостоянных целевых комиссий, в особенности в сфере контроля над деятельностью исполнительной власти и, прежде всего, силовых органов.
Но опять же, они станут инструментом усиления лишь в том случае, если депутат будет чувствовать ответственность перед избирателем, а не перед тем, кто "назначил" его на этот пост. Если парламенту не доверяет собственный избиратель, то этот орган превращается просто в дорогостоящее звено бюрократической номенклатуры.
Таким образом, обобщая, могу сказать следующее. Оценкой эффективности любых политических изменений является одно - когда позитив от их реализации почувствует каждый, я повторяю, каждый гражданин нашей страны. А это и будет означать, что мы смогли осуществить самый решительный цивилизационный скачок в истории нашей страны. Тот, который не смогли осуществить за 20 с лишним лет. Но … назовем это периодом накопления эмпирического знания для совершения рывка из варварского дикого капитализма к нормальному цивилизованному обществу настоящего народовластия и гражданских свобод.
- Чем, на ваш взгляд, обусловлена необходимость скорейшего формирования полномочного парламента?
- Это как закон сохранения энергии. Если сегодня энергия народа, накопившаяся в результате осознания несправедливости, перейдет на управление страной - это хорошо. В противном случае она уйдет в протест майданного типа, чем поставит государство на ступень несостоятельности и чем формально откроет дверь для внешней агрессии. Это сегодня не понимает лишь выживший из ума или глубоко циничный человек. История предъявит счет, но может быть поздно. Достаточно проконсультироваться у господина Януковича.

Механизм уже тикает

- Если рассматривать ситуацию с геополитической точки зрения, то можно ли сделать допуск, что активное включение Казахстана в ЕАЭС породит давление на нас со стороны некоторых мировых центров силы в виде оживления темы необходимости демократизации (читай, расшатывания) президентской вертикали в Казахстане, и под таким давлением режим будет вынужден пойти на соответствующие шаги в этом направлении?
- Что касается отношения к внутренней политике Казахстана, то Россия и Запад заинтересованы совершенно в разных вещах.
Кремль заинтересован в консервации архаичных форм авторитаризма в нашей стране, поскольку только жесткая вертикаль власти позволит сохранить прежний курс, направленный на союз с Россией в том виде, в котором его видит и навязывает Путин. Глава Кремля осознает, что склонить Казахстан к замкнутому союзу со страной-изгоем может лишь только тот, кто способен пойти на грубое нарушение национальных интересов страны.
Тем не менее, Кремль явно перегнул с давлением на Астану - даже жесткий персональный шантаж не в состоянии позволить "Ак-Орде" игнорировать внутренние общественные настроения в Казахстане. Скажем больше: эти настроения продемонстрировали такую диалектику перерастания в твердые убеждения, что играть с ними стало весьма опасно.
Запад же, наоборот, понимает, что разрушение архаичного авторитаризма одновременно подорвет и путино-ориентированный вектор. Поэтому под маркой, как обычно, необходимости демократизации продолжит на самом деле то же самое - шантаж и давление на руководство страны, только используя несколько иные инструменты.
Этот шантаж возможен лишь в силу того, что руководство Казахстана в свое время чрезмерно наивно поверило в абсолютную безопасность накопления материальных благ на Западе и в офшорах. Поэтому оно и стало компрадорским вопреки национальным интересам. Рано или поздно эта бомба шантажа должна была сработать, и она сейчас активно используется.
Сегодня сложилась ситуация, когда при всей кажущейся пассивности казахстанского общества оно уже начало активно примерять на себя роль исторического судьи для политической элиты. И в этой активности оно быстро учится опираться в том числе и на международную конъюнктуру, которая быстро теряет свою относительную пассивность по отношению к Казахстану. В определенный момент умение пользоваться внешней поддержкой может перевесить аппаратную и полицейскую силу правящего класса. Так что лучше иметь дело все же с партнером, нежели с обществом, готовым судить с целью обязательно осудить.

Рецепт демократизации

- С учетом отсутствия в Казахстане устойчивых традиций парламентаризма не подстерегает ли нас опасность того, что наш гипотетический полномочный парламент может трансформироваться во что-то не очень управляемое (по некоему подобию кыргызского Жогоргу Кенеша или украинской Верховной Рады)?
- От отсутствия устойчивых традиций парламентаризма есть лишь один рецепт - как можно раньше начинать их приобретать. Однажды президент Назарбаев посетовал, что для заимствования американского опыта понадобилось бы 16 миллионов американцев. Так вот, в США проводится около 80 тысяч выборов в год! Вот где настоящий источник гражданственности.
Излишне говорить, что это должны быть по-настоящему открытые и прозрачные выборы. А не тот дискредитированный суррогат, который мы получили в стране после стольких лет манипулирования их результатами.
Также это означает, что список выборных должностей в стране должен быть значительно расширен и не ограничивался только парламентом. У эффективного управления на высшем уровне должна быть широкая демократическая основа. К примеру, основным фракталом демократии нужно сделать район. Их у нас около 160 - это вполне управляемое и понимаемое пространство для введения реальных единиц самоуправления. На этом уровне мы должны воссоздать советы-кенесы, но самое главное - начать избирать три политические позиции (акима района, судью и шефа полиции) прямым народным голосованием.
Далее. Надо сохранять не управляемость - это опять приведет нас к диктатуре. А необходим баланс, эффективное взаимодействие всех ветвей власти, что не возникает одномоментно.
Других рецептов демократизации пока нет, и нужно начинать их создавать. Что такое авторитаризм - мы уже проходим. Если он окончательно свалится в сторону тоталитаризма, когда править будет, как в СССР, консолидированная бюрократия, только на этот раз корпоративного типа, то итог этого тоталитаризма известен - революция станет единственной объективной необходимостью. Иначе это приведет к тому же итогу, который постиг СССР, - к развалу страны. Это, извините, научно-эмпирическая логика развития событий. И ее никак не избежать. Нельзя будет переждать, спрятавшись под одеялом в надежде, что все бури пронесутся мимо.
Гипотетическая возможность трансформировать автократию в более демократический строй, путем эволюционных преобразований, реально существует. И мы, собственно, об этом сейчас и ведем с вами разговор.
Это может произойти только в том случае, если борьба за демократизацию не потонет в коридорных царедворческих интригах, цель которых - просто власть. Власть как возможность продолжения сказочного обогащения за счет расхищения национальных богатств.
Главный же вопрос - существует ли такая политическая сила, которая смогла бы осуществить такое? И есть ли такие персоны, которые способны сформировать эту политическую тенденцию? Остальное - это так, гипотетический диалог. Правда, есть еще мечта. Например, моя мечта - чтобы все это осуществилось.

Вопросы задавал Кенже ТАТИЛЯ