ПЯТНИЦА, 20 СЕНТЯБРЯ 2019 ГОДА
19-06-2014, 23:55

Императивный мандат - средство против "непослушных" парламентариев?


Ловушка для депутата

  Парламент РФ отложил на  осень рассмотрение за­коно­­проекта о введении императивного мандата депутата. Новшество, предлагаемое фракцией партии "Справедливая Россия", может рикошетом отразиться и на нашей стране, поскольку идея отзыва депутатского мандата самими избирателями кажется многим весьма привлекательной. Некоторые видят в этом торжество демократии, забывая о том, что в основной своей массе избиратели не понимают разницы между свободным и императивным мандатом. В Советском Союзе существовал императивный мандат, который берет начало с декабря 1917 года, когда был издан декрет "О праве отзыва депутатов". Пришедшим к власти большевикам казалось, что это наиболее правильное решение для контроля народом своих представителей в законодательном органе. Императивный мандат был закреплен, к примеру, Конституцией 1977 года. Однако времена перестройки породили новое отношение к правам и обязанностям депутатов. Многие юристы открыто говорили, что императивный мандат не отвечает требованиям дня и противоречит сути парламентаризма. Результатом стало то, что в Законе о статусе народного депутата СССР уже не было нормы об обязательности выполнения наказов избирателей. Однако в первые годы после распада Союза и обретения его бывшими республиками суверенитета в национальных законодательствах новых независимых государств норма об императивном мандате еще сохранялась. Причем она не только обязывала депутатов заботиться об исполнении наказов избирателей, но и позволяла им требовать с министров решения проблем, стоявших в том или ином избирательном округе. Вместе с тем, наличие императивного мандата связывало самих же депутатов, поскольку они не могли выступать от имени всего народа. Не случайно в 1995 году, когда встал вопрос о принятии новой Конституции, среди правоведов, участвовавших в ее разработке, возникла острая дискуссия по этому поводу. 30 августа 1995 года новый Основной закон был принят, и в нем норма об императивном мандате уже отсутствовала. Понятно, почему сегодня в России предлагают вернуться к прежней практике. Следующие выборы в Госдуму пройдут по пропорционально-мажоритарной системе: половина депутатов будет избрана по одномандатным округам, а другую половину составят представители политических партий. В этом случае руководителям партийных фракций легче будет управлять депутатами, если будет действовать императивный мандат. При нынешней же системе лишить человека депутатских полномочий невозможно, даже если исключить из партии, поскольку у него свободный мандат. Юристы в России уже спорят по поводу того, нужно ли вводить императивный мандат или нет. Некоторые специалисты указывают на то, что предложение фракции "Справедливой России" противоречит Конституции РФ, а также базовым нормам международного права. По мнению других, раз депутатов избирает народ, то лишать их мандата тоже должен народ, а не партийное руководство. Большинство же экспертов делают акцент на том, что императивный мандат станет дубинкой в руках исполнительной власти и партийных фракций для изгнания депутатов, имеющих свою позицию по тем или иным вопросам. В учебниках по праву императивный мандат трактуется как понятие, используемое применительно к представительным органам и их депутатам. Последние получают наказы от избирателей, а затем должны отчитываться перед ними о выполнении этих наказов. Если народный избранник не оправдывает доверия, то избиратели вправе поставить вопрос о его отзыве. В противовес этому свободный мандат означает, что депутат не связан наказами избирателей и не ответственен в своей деятельности перед ними. Следовательно, последние не могут ставить вопрос от отзыве такого депутата. Во многих странах мира, которые принято относить к демократическим, действует свободный мандат. При этом считается, что депутат представляет в высшем законодательном органе власти весь народ и всю территорию страны. Именно этот принцип - представительство от имени всего народа - был взят во главу угла при разработке Конституции РК в 1995 году. По мнению разработчиков, данная норма стала свидетельством приверженности Казахстана демократическому пути развития. Трудно предположить, что вопрос о введении императивного мандата возникнет и у нас. Но поскольку события, происходящие в России, часто проецируются на Казахстан, то можно допустить, что дискуссия на эту тему поднимется и в нашей стране. И уже сейчас очевидно, что мнения экспертов разделятся. Вот две точки зрения на данный вопрос.   Антон Морозов, кандидат политических наук: - Предложение "Справедливой России" многие связывают с недавним демаршем депутата от этой партии Илья Пономарева, который проголосовал против включения Крыма и Севастополя в состав России. Нельзя сказать, что это предложение является принципиально новым: уже не раз за введение императивного мандата, то есть возможности лишить депутата его статуса в связи с неисполнением наказов избирателей и возложенных на него обязанностей, высказывались представители "Единой России", "Справедливой России" и ЛДПР. Впервые подобная инициатива была озвучена в 2012 году, когда четверо депутатов от "Справедливой России" проголосовали за назначение Дмитрия Медведева премьер-министром РФ, в то время как остальные члены фракции выступили "против". Эти четверо, кстати, были исключены из фракции, но остались депутатами Госдумы. А спустя какое-то время "Справедливая Россия" предложила внести поправки в Закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Госдумы ФС РФ". Правда, само понятие "императивный мандат" там не присутствовало. Была предложена норма, согласно которой в случае нарушения требований, установленных фракцией, депутат может быть исключен из ее состава. Но дьявол таится в мелочах. Данные поправки предусматривали, что депутат Госдумы, исключенный из состава фракции, не может войти ни в одну другую фракцию или депутатскую группу, а просто продолжает оставаться членом той политической партии, по списку которой он был избран. А членство во фракции является обязательным требованием для продолжения осуществления депутатских полномочий. Т.е. согласно предлагаемым поправкам, исключение из фракции автоматически влечет за собой и прекращение полномочий депутата Госдумы. Выбывшие замещаются кандидатами из регионального или федерального списка на усмотрение руководства фракции. И вот спустя два года звучит практически аналогичное предложение. Российские политические обозреватели пишут, что лидер "СР" Сергей Миронов заходил к Владимиру Путину с про­сьбой поддержать данную инициативу, на что президент РФ ответил, что не будет возражать, если ее поддержат представители всех думских фракций. Видимо, сейчас "под думским ковром" идут и межфракционные переговоры, и торги по этому вопросу. Но дальнейшую судьбу предложенных поправок предсказать сложно. Совсем не факт, что они будут приняты. Но и "хоронить" их тоже рано, поскольку ограничение политической конкуренции соответствует интересам действующей российской власти. Что касается сути, то вопрос связанности депутата императивным мандатом не получил однозначного решения. Существует мнение, что такой мандат характерен для авторитарных стран. Это верно лишь отчасти. Конституционное право разных стран дифференцированно подходит к этому вопросу. Например, в ФРГ вообще применяется смешанный подход: депутаты бундестага располагают косвенным мандатом, а депутаты бундесрата - императивным. Кроме того, практика наделения депутатов императивным мандатом существует в Китае, Индии и ряде других стран.   Арман Шайкенов, преподаватель права: - Императивный мандат всегда служил двум целям и не мог действовать вне их рамок. Первая цель - популистская декларация, вторая - подчинение депутата контролю со стороны исполнительной власти. Никакой иной нагрузки он никогда не нес и не мог нести. В то же время наиболее притягательной идеей при внедрении императивного мандата является декларация ответственности депутата перед избирателями. Однако фактически работать данное правило не может по многим причинам. К примеру, что подразумевает такая декларируемая ответственность? Напомню, что основной функцией парламента является принятие законов. Так вот, поскольку не может быть заранее известно, по каким законопроектам должен будет голосовать депутат, следует ли ему получать от своих избирателей наказ перед каждым голосованием? Уже здесь налицо нонсенс. Для получения такого наказа следует выяснить волю избирателей. Есть лишь одна процедура, способная обеспечить это, - проведение среди них голосования. Означает ли это, что перед каждым голосованием за тот или иной закон нужно проводить голосование избирателей по тем же правилам, которые применяются во время выборов? Очевидно, что нет. Следует помнить, что парламентская демократия носит представительный характер, формы прямой демократии ограничены плебесцитом (референдумом). Это совершенно оправданно - если в античном полисе прямая демократия была возможна (да и то приводила часто к победе охлократии) в связи с ограниченными размерами его населения, то в современном государстве, представляющем интересы нации, это совершенно нереально. Фактически прямая демократия означала бы референдум по каждому вопросу, который ныне выносится на голосование парламента. Кроме того, современная публичная власть носит профессиональный характер ввиду крайней сложности современной политической жизни. Кухарка не может и не будет управлять государством. Ни при каких обстоятельствах. Поэтому современные демократии носят представительский характер, а формы прямой демократии предельно ограничены и относятся к судьбоносным для страны вопросам. Избиратели выбирают представителя. Они избирают его по его нравственно-интеллектуальным качествам, оценивая его по репутации, политической программе и т.д. Далее этот представитель имеет свободный мандат и голосует в парламенте согласно своей совести и своим принципам, то есть тем самым нравственно-интеллектуальным свойствам, за которые его выбрали. Это и называется свободным мандатом. В любом другом случае нет смысла избирать "говорящую голову". Раз мы понимаем, что императивный мандат не может эффективно выполнять свою заявленную популистскую функцию, то зачем он вообще применяется? Ответ прост: цель - поставить депутата под контроль исполнительной власти. Именно она обладает ресурсами для того, чтобы организовать процедуру отзыва депутата по мотивам нарушения императивного мандата. Именно ей легче всего контролировать партию - путем ее финансирования, допуска к политической жизни, к участию в деятельности исполнительной власти, к распределению ресурсов. Это гораздо проще, чем контролировать каждого отдельно взятого депутата, связанного только своей совестью. Поэтому исполнительная власть стремится связать депутата в его парламентской деятельности партийной дисциплиной или императивным мандатом. Или кто-то верит в то, что избиратели способны без участия властных институтов инициативно самоорганизоваться и через законные процедуры лишить депутата его полномочий за нарушение наказа? Айгуль Омарова  

Комментарии